促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新学术研讨会全纪录

12010年10月26日至27日“促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新学术研讨会”在北京举行。这次会议由北京大学宪法与行政法研究中心、中国政法大学宪政研究所主办，英国瑞慈中心、北京大学人大与议会研究中心协办。以下是会议完整纪录。10月26日上午：张千帆：五学者“上书”全国人大常委会，触发了社会对这个问题的一场大讨论。国务院法制办也很快出台了一个征求意见稿，但是唐福珍自焚事件将近一年过去了，拆迁条例的修改现在还是杳无音信，所以条例修改目前处于一个什么样的阶段？遇到了什么样的难题？我们大家期望将来出台的新条例是个什么样子？它能不能像孙志刚事件之后废除收容遣送条例那样，成为保护公民权利的又一个典范？这都是我们大家翘首以待的事情。当然作为公民，尤其作为学者，我们不能只是等待，我们要探讨其中的问题，并且在时机成熟的时候，向国家有关部门提出自己的建议。这就是我们今天召开这场《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新研讨会的目的。参加我们今天研讨会的，不仅有来自北京的学者，还有来自美国和英国的学者。下面就让我们掌声欢迎威斯康辛大学麦迪逊分校城市与区域规划系的欧姆（BrianOhm）教授，英国伯明翰城市规划联盟沃尔顿（MarkWalton）教授，英国瑞慈人权合作中心主任马兰娜（NicolaMacbean）女士，瑞慈人权合作中心项目主管JenniferEikren女士，还有耶鲁大学驻北大常任代表、研究人员威廉先生（Katherine.Wilhelm），他还没到；中国法学会郭道晖教授。因为时间关系，中方代表我们就不一一介绍了。待会研讨会的时候，请主持人给各位发言人简单介绍一下。下面我们就有请我们在台上的几位嘉宾致辞。首先按照这个日程，是作为主办方，北大宪法与行政法研究中心主任，也是“上书”全国人大的五学者之一姜明安教授致辞，时间是5分钟。姜明安：尊敬的各位外国专家、学者，尊敬的国内的各位专家学者，尊敬的各位新闻界的朋友，上午好。首先，我代表北京大学宪法与行政法研究中心的全体同仁，也代表五位“上书”的“责任公民”，向前来参加这个会的外国朋友和国内朋友，表示热烈的欢迎和衷心的感谢。这次会议是由北京大学宪法与行政法研究中心与中国政法大学宪政研究所合作主办的。为什么要召开这个会呢？主要有三个目的。第一个目的，是想促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新的信息公开。去年12月7日，我们五位学者“上书”全国人大常委会，提出废除或至少是修改这个拆迁条例。国家有关部门非常重视，全国人大法工委、国务院法制办几次召集我们探讨如何修改拆迁条例。去年年底和春节期间，（有关部门）已经起草了一个新的条例，并且公开向全国征求意见。但是，这个征求意见持续到现在，半年多过去了，完全没有消息。到底旧的拆迁条例还要不要废除？新的条例到底要不要制定？我没有听到任何消息。根据政府信息公开条例第9条的规定，这属于政府必须主动公开的信息。政府如果准备废除旧条例或出台新条例，就应该及时告诉公众一个准确的时限，到底准备什么时候，需要多长时间进行废旧立新？应该主动公开这样的2信息。政府如果不准备废旧立新了，那么理由是什么，为什么。是因为征求意见了，公众都说没有必要？那就把公众的意见公布出来。或者因为现在废旧立新困难太大，政府也应该把这个困难告诉公众，说现在确实不能搞，一搞就乱套了。把这些公布出来，也好让公众帮政府想想办法。目前这样一种完全无声无息的状态与国务院自己制定的政府信息公开条例是完全背道而驰的。通过这样的会议，我们希望督促政府把废旧立新的信息公布出来，给公众一个交代。第二个目的，利用这样的会议，向政府有关部门提出废旧立新的迫切性。“上书”时，我们曾提出六条理由。现在矛盾不但没有缓解，反而更加激化。我翻了一下近几个月的报纸，找到了12个关于拆迁方面的典型案例。这12个典型案例都与拆迁条例的废旧立新有重大的关系。如果看了这些案例，政府方面还是无动于衷，那政府就不是“以人为本”的政府，就不是宣称“科学发展”的政府，就不是“全心全意为人民服务”的政府。这些案例，其中有江西宜黄拆迁自焚案，3人自焚、一人死亡；江苏东海拆迁自焚案，一位92岁老人和他68岁的儿子自焚，儿子死亡；陕西西安拆迁案，拆了老百姓的房子去建一个违法设立的工业区；安徽芜湖土地中心告发改委案，官告官，南方周末曾报道过；云南普洱旧房改造，把刚建五年、十年的新房子都拆了，政府以敲诈罪逮捕了通过上访要求提高拆迁补偿费的7位村民；北京审计出来有15个项目超范围拆迁。最新的一个是广西北海的一位村长因为带着老百姓拒绝拆迁而被捕。政府了解这些案例，也许会有所触动，并下定决心废旧立新。第三个目的，是利用这个会议，探讨废旧立新的一些实际的法律问题。给政府提供一些建设性的建议和意见。这是最重要的目的。这次主要探讨三个问题。第一个问题是政府征收或拆迁的条件、公共利益的界定。征求意见稿提出的七条是否合适。第二个是政府拆迁的正当法律程序。拆迁有四种，城市房屋的拆迁、集体土地房屋的拆迁、公共利益的拆迁、商业利益的拆迁。新条例规定的“一个90%，两个2/3”的要求是否适用于所有这四种类型的拆迁？第三个是补偿标准及救济途径。比如说诉讼是否停止拆迁的进行？最重要的是第三个问题。希望与会者认真讨论，向五位“责任公民”学习，也做“责任公民”、“责任记者”。祝这次会议圆满成功。谢谢大家。张千帆：姜老师用他浓重的乡音，生动的讲述了土地征收拆迁中的问题。下面有请此次活动的发起人之一，中国政法大学宪政研究所的所长蔡定剑教授发言。蔡定剑：感谢的话和会议的目的，姜老师都讲得很清楚了。我一直认为，中国的社会矛盾，尤其是21世纪以来，集中表现在房屋拆迁和土地的问题。社会财富分配不均，祸源就在于有这样一些房屋拆迁办法支持着这些地方政府的恶行。当姜老师等五位教授点燃了这把制度方面的关键部位的火的时候，得到了社会、媒体强烈的反应。自2006年以来，我们与英国的RIGHTS-PRACTICE一起合作进行规划的公众参与的研究。通过研究发现，我国拆迁制度中的混乱，尤其是理论上的混乱到了无以复加的地步。我一直关注对拆迁制度方面的意见，但有些意见还是没有抓住关键，即制度的问题到底在什么地方。RIGHTS-PRACTICE和我们有四五年的合作了，他们也很关注房屋拆迁问题。我们也是多次3和姜老师、王锡锌、沈岿老师做节目，一年多过去了，这个制度还是半死不活地在那里，地方的悲剧还在照样发生，而且在加剧地发生。所以特别是在宜黄拆迁以后，我们几位老师也想，能不能再推动一把？出于这样一个目的，所以我着重强调的是，刚才姜老师讲的第三点，我的想法就是，我们学者在理论上帮助他们理一理，一个正当的拆迁法律程序是什么，怎么样界定公共利益和怎么样合理补偿，能不能从理论上弄清楚一些。但是我们应该告诉老百姓，一个正当的法律程序这个制度，是应该怎么建立的。这就是我们建议提起这个会的目的，当然大量的会议工作是姜老师他们承担的，我也表示感谢整个会议的组织工作。我就简单讲这些，好吧？姜明安：蔡老师抱病倡议、组织和参加这个会议。所以，比我们五位“责任公民”更加有“责任感”。今年如果再评“责任公民”，我们大家应该评蔡老师。真正的“责任公民”应该是他。多给蔡老师一些掌声。张千帆：下面有请长期支持中国人权学术研究的英国瑞慈人权合作中心主任马兰娜女士致辞。马兰娜：首先祝贺本次会议的主办方。有你们的筹办，才有了这样一个有意义的会议。特别感谢蔡定剑教授。过去多年来，我们一直与蔡定剑教授的宪政研究所紧密合作，后者一直致力于通过公众参与方式解决中国的社会冲突问题。中国面临的许多问题，不只是在房屋拆迁方面，在其他国家如英国和美国同样存在，也会举国关注，甚至引爆国民的怒火。虽然英美的政治制度、法律体系、司法体系与中国的大相径庭，但可以通过它们的经验借鉴给解决中国类似的矛盾冲突提供一个框架。我相信，通过今天上午来自美国的欧姆教授和来自英国的沃尔顿教授的经验介绍，大家就会知道，公众参与在作出强制购买决定方面的必要性，以及通过公平的程序使所有利益相关方的利益得到关切。同时，可以找到合适途径解决这些问题。当然，这并非完全的照搬或照抄英美的做法，何况英美的做法本身也存在一些缺陷。但通过分享这些国际经验，中国方面可以看到问题所在并找到解决办法。今天请到的两位专家的经验是可以互补的。欧姆教授来自美国，是一位非常有经验的律师和著名的法学教授，研究领域为环境法、规划法，他可以给我们带来一些学术上的讨论。沃尔顿先生来自英国，他曾多方参与到城市规划的决策中去，可以跟我们分享一些实践经验。此外，他们还可以介绍他们所在的地方社区如何参与到地方政府政治决策的一些经验。欧姆教授来自威斯康星大学，而沃尔顿先生来自英国一个城市规划的咨询机构。最后预祝本次研讨会顺利成功，希望能为拆迁条例的废旧立新略尽绵薄之力。第一单元主题：国外城市建设与房屋拆迁制度研究张千帆：今天来参加本次会议的还有最高法院、中国社科院、中国政法大学、中国人民大学、清华大学、国家行政学院、中央民族大学和中央编译局的专家和学者。下面进入第一单元的研讨。下面请三位发言人上场。第一位发言人是布莱恩欧姆（BrianOhm）。他现在华盛顿大学的城区规划学院任教，同时还在威斯康星大学麦迪逊分校担任职务。是威斯康星州的土地使用法、环境法规和城市管理理论的专家。在华盛顿大学，他曾担任过校园管理委员会主席4和校园规划委员会的成员。在威斯康星州，他曾在城市规划委员会任职四年半，被威斯康星州的州长任命为州土地委员会的代表，担任这个委员会的州政府私营部门工作小组的主席，同时还担任规划协会威斯康星分会的事务副主席。因此，他对于城市规划具有非常丰富的经验。下面掌声有请欧姆教授给我们做报告。他今天的题目是“美国国家土地征用权的概述”。欧姆：非常荣幸和非常高兴能来这里。这是我第一次来中国。发现中国是一个非常美丽的国家。刚才的介绍中，大家知道，我一边做律师，一边还在威斯康星州大学麦迪逊分校讲授城市规划课程。为何我要同时兼任教师呢？因为法律与规划过程有着紧密的联系。作为教师，我讲授某一套法律程序对所有的规划者的影响。事实上，我为本次会议准备了一篇专门的文章，文章的最后详细介绍了今天所讲这个话题的理论背景以及威斯康星州土地规划所采用的法律程序。今天也会为大家介绍一下这一法律程序的理论基础。美国的50个州的规划有着不同的法律程序，取决于各州的立法机构的决定。但接下来介绍的概念是适用于所有州的，尽管美国没有统一的法律程序。首先介绍一下美国国家征用权这一概念的来源。它的源头可以追溯到数个世纪之前，当时北美殖民地脱离英国宣布独立，仍然采用英国普通法系统。自18世纪以来，虽然英美两国之间的法律制度之间差异越来越大，但传统仍然来自普通法。在普通法传统中，有一个法律文件堪称基石，那就是大宪章。它是1215年英国贵族与约翰王签订的一份协议。此后它成了英美法国家所有法律制度和法律传统的基石。原因何在？因为，在今天的美国社会，如果政府要行使国家土地征用权的话，当事人有权通过陪审团的法庭审理获得合理的赔偿。这一原则来自大宪章。美国语境下的国家征用权是政府所有的一项非常重要的基本权力，是国家主权所固有的一个基本属性。实际上，这一权力受到宪法的极大限制，美国的五十一部宪法（联邦宪法和各州宪法）都对国家征用权的行使加以限制。比如说，有些州的宪法条款就规定，如果没有正当赔偿（正当法律程序），不得剥夺任何人的财产。因此，就存在国家公共利益与宪法所保障的个人权利之间的平衡。为什么有时候这个概念比较模糊？因为我们经常使用不同的术语。下面介绍一下几个术语。第一个是国家征用权，它是17世纪创造出来的词，指的是女王可以征用个人财产的巨大权力。第二个术语是征收（take）。在宪法里面使用了这个词。它表明一方面国家享有巨大的国家征用权力，但宪法又对征收与否、如何征收加以限制。第三个术语是征用（condemnation）。它指的是行使国家征用权的过程。这张图介绍的是在这样一个大的框架下各层的元素。首先是国家征用权。它受到宪法的限制。其次，有专门的法律规范了政府有关部门行使这一权力行使的程序以及在个案中如何适用