全球化背景下社会保障制度的转型

第七章全球化背景下社会保障制度的转型第一节全球化背景下社会保障制度面临的挑战第二节全球化背景下社会保障制度的改革第三节全球化背景下社会保障制度的转型第四节各国社会养老保险制度改革的新取向第五节发达国家社会保障制度改革的新举措第六节经济体制转型国家社会保障制度改革的方向第七节发展中国家社会保障制度的改革运作第一节全球化背景下社会保障制度面临的挑战进入20世纪70年代以来，在经济浪潮、失业浪潮、白发浪潮等诸因素影响下，全球化所带来的社会问题更为复杂，新贫困现象，社会排斥现象突出，非典型就业呈现等等，新的社会问题出现并不意味着原有社会问题的消失和解决，各种社会问题在全球化背景下的重叠使人们面临新的挑战。社会保障面临的矛盾增多，从西方国家开始，一个以转换社会保障机制为重点，以压缩社会保障基金开支为主要内容的社会保障制度改革的浪潮蓬勃兴起。最新人口预测报告联合国人口司2009年3月11日发表的最新人口预测报告显示，世界人口到2012年预计将从目前的68亿增加到70亿，到2050年则会突破90亿。新增人口主要来自发展中国家，预计到2050年，发展中国家人口将从2009年的56亿增长到79亿。而发达国家人口预计变化不大，从目前的12．3亿增长到12.8亿。目前，发展中国家的年轻人口比例较高，24岁以下人口比例为48％，总数达到28亿，居于历史最高水平。在经济不景气的情况下，较多的年轻人口为发展中国家带来了巨大的教育和就业压力。报告指出，全球人口正在迅速老龄化，60岁以上人口增长速度最快，到2050年预计将几乎增长到目前的3倍。在发达国家，老龄人口每年平均以1.9%的速度递增，预计到2050年将从目前的2.64亿增长到4.16亿。发展中国家的老龄人口年增长率则超过3%，预计将从目前的4.75亿增长到2050年16亿。新中国成立后，我国在人口问题的认识上出现过反复和偏差，人口和计划生育工作走过曲折的道路。1953年以前，国家实行的是放任人口增长的生育政策，当年人口自然增长率高达23‰，总人口突破6亿大关，人口对经济发展的压力开始显现。1954年12月，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题座谈会；1955年3月，中央在卫生部关于节制生育问题报告上作出批示，第一次把节制生育上升到党的重大政策。然而，随后相继出现的政治运动，使计划生育政策丧失了实施的社会环境。为摆脱国民经济濒临崩溃、人口膨胀的严重困境，在正确把握基本国情的基础上，审慎地把实行人口计划生育确定为一项基本国策，提倡一对夫妇只生一个孩子。1980年9月25日，中共中央发表“关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”，号召党团员带头执行新的计划生育政策。统筹解决人口问题，保持人口政策的稳定性和连续性。自20世纪70年代以来，我国政府积极推进计划生育工作，取得了显著成绩，完成了人口再生产类型从“高出生、高死亡、低增长”向“低出生、低死亡、低增长”的转变。使我国累计少生4亿多人，人口抚养比下降约1/3，对国民经济增长的贡献率高达1/4，为社会和国家节约抚养费约17万亿元。创造了40年左右的人口红利期，为我国经济腾飞提供了丰富的劳动力资源和成本优势，有效缓解了资源、环境的压力，有力促进了经济发展和社会进步，人民生活实现由贫困到温饱再到总体小康的历史性飞跃。但是，我们必须看到，人口问题不仅仅是单一的人口数量问题，实际上它包括了人口的数量、素质、结构、分布等诸多问题。由于受人口惯性增长势头的影响，今后十几年，我国总人口每年仍将净增800万人左右，到2033年左右达到峰值15亿人，人口增长仍然是长期制约我国经济社会发展的一个关键问题。需要我们以更大的毅力和智慧，坚定信心，继续稳定计划生育的基本国策。必须把人口和计划生育工作纳入科学发展的总体规划，着力把握发展规律，创新工作体制、机制和方法，统筹解决人口数量、素质、结构、分布等问题。实现从人口大国向人力资源强国的转变，我国的经济将在战胜困难和挑战中乘风而起，迎来更加辉煌的明天。一、人口老龄化的挑战（1）老龄化浪潮正在冲击全球，老龄化加重了各国社会负担。20世纪由于生育率下降和存活率的提高，出生率下降，绝大多数发达国家和发展中国家的老年人口无论是绝对数还是相对比例都出现了较大幅度的增加，相继迈入人口老龄社会，社会养老金负担日趋加重。21世纪人口老龄化趋势将更加迅猛。（2）全球化人口老龄化，对社会保障制度直接挑战首当其冲的是工业化国家。它表现为：1）当前的退休人口领取退休金给付的时间比以前更长了；2）社会保障的缴费年数由于比以前实际工作时间的而减少了；3）由于出生率的下降而导致费基不断相对缩小，这三个趋势的互动使财政形势不断恶化；4）就业人口更迟进入劳动力市场，事业人口更长时间的事业也是导致费基不断缩小的一个原因。二、非典型就业的挑战1、非典型就业产生的背景和表现形式全球化主要是通过国际分工模式变迁与产业结构变迁两条路径影响劳动市场。在传统的就业政策下，全职劳动用工是劳动市场中的常态，在经济全球化与后工业主义的冲击下，生产方式由传统的福特主义，逐渐转向强调专业弹性化的后福特主义，劳动力市场的弹性化已成为各国对付经济结构转型过程中必要的措施。过去几十年已经显示出非典型工作计划处于稳健发展过程中，纵观发达国家，非典型工作涉及大约三分之一的经济活动人口，尤其涉及妇女、青年人和老年人群体。非典型工作在发达国家越来越常见。下面是三种常见的非典型就业：（1）非全日制工作。非全日制工作一般认为是一周工作不足30小时的工作。（2）临时就业。临时就业包括定期就业，虽然其增长程度不如非全日制就业显著，但在许多国家呈上升趋势。（3）自营就业。在很多国家，自营就业占总就业的份额一直在增长，但在有些国家，它占的份额处于相对稳定或有所下降的状况。2、非典型就业对传统社会保障制度的挑战非典型就业已被认为是企业在全球化经济下，为了提高竞争力的一种重要回应策略，这种类型劳动者在劳动市场中的比例开始逐渐上升。对相当一部分人来讲，劳动生活正在由典型的全日制、连续的和终生的工作向日益增加的非全日制、间断的和分阶段的工作演变。与此对比，与收入或缴费型的常规的社会保障模式已发展成为连续的、全日制的、随后全面退休的终生就业职业模式。结果是，与非典型就业有关的变化无常的、不连续的或低收入的就业将会参与社会保障计划，以及随后获得足够津贴待遇产生影响。三、新贫困的挑战1.新贫困产生的背景和表现形式在全球化背景下，贫穷问题已经不限于弱势团体，如今贫困问题开始表现在有工作能力的人群，向白领群体扩张，于是有了“新贫困”就业情形的增长、负债与财务困境的上升、单亲家庭数目的增加以及游民问题的恶化等。特别是“新贫”的出现并不意即“旧贫”的消失，交替作用使得原有贫困群体更加雪上加霜。在一个连有正常工作工作能力都不容易找到工作的社会里，低生产力或不具备完全工作能力的弱势团体必然更加困难，进而影响到其经济与社会参与的机会，渐渐被排除到社会主流之外，而且这样的效果会往其下一代延伸，形成底层阶级。2.贫困与排斥对社会保障制度的挑战随着欧洲整合进程的加快，各成员国进展的速度落差使得各个领域适应“欧洲化”成为一个问题。经济整合与社会整合进度之间的明显落差，使得内部市场迅速整合时，带出社会整合的需求。特别是欧共体成立后，其成员国特别是英国、法国、德国等都面临失业所引发的贫困和社会排斥问题，急需改变社会政策来改变社会福利资源的分配。第二节全球化背景下社会保障制度的改革一、福利国家改革的路径1、北欧福利国家改革所采取的斯堪的纳维亚改革路径主要侧重于积极劳动市场措施、社会投资策略、社会服务扩张和性别平等化，采取家庭政策和劳动市场改革，同时用社会投资策略结合了这两方面的改革，北欧福利国家在面对经济全球化时，在家庭方面，出现了离婚率升高，单亲家庭比重增加，最为重要的是出生率的下降现象。针对以上改革，艾斯平-安德森以瑞典的经验为例认为，国家主要任务是通过若干公共部门的投资强化双薪家庭制度安排，其目的是减轻妇女投入劳动力市场所面临的家庭负担，同时也以为妇女加入劳动力市场而减轻赌气中任何一个人在生命历程中，由于结构性或摩擦性失业而造成收入中断的经济困难，所以，配套的措施包括：日间托儿或托老照护；职业再培训计划等，这些措施被称为社会投资策略。艾斯平-安德森认为通过这种积极的劳动市场的政策，工作贫困的问题可以避免，通过提供开发与职业训练计划，低薪劳动者向上层流动的可能性增加。2、以英国和美国为主的新自由主义改革路径主要侧重解除管制，并以劳动市场与工资的弹性化来解决经济衰退和失业问题。在英国、美国、加拿大等国家采取经济自由化措施，尤其是工资的弹性化，在这个意义上，国家要解除最低工资的限制，解雇的条件更加宽松，对于雇主的附加成本必须降低。这样一个低工资的就业市场才能形成，去工业化后的庞大失业问题才能获得解决。象英国解除最低工资水平的设定，因而出现很多低工资的就业机会，而且很多是非全日制的工作，造成收入不平等快速恶化。艾斯平-安德森通过研究指出，在美国，妇女进入一个低技术、低工资的服务业就业后，可能一辈子就待在那个工作岗位上，不象在北欧有一些因素有助于个人脱离低技术、低工资的服务行业。一是北欧福利国家所提供的服务业就业机会的工资是一种社会工资，它高于市场上的工资并且是由国家补贴的工资，同时工资水平也高于美国由市场决定的工资；二是北欧开放的终身学习的教育体系或职业训练更有助于个人在低层次服务业的就业时间缩短；三是北欧这种低层次服务业的就业经常只不过是个人的第一个职业，而非终身的职业，即个人有较多向上流动的机会，因此，英国和美国，强调充分就业，但却和平成为不兼容的现象。3、保守主义的福利国家改革所采取的劳力减少的路径主要侧重鼓励提早退休，让年轻人能进入劳动市场以缓和失业问题,德国、法国、意大利都是采取这种劳动力减少的策略。除了劳动力市场的策略，欧洲大陆保守主义的福利国家也采取家庭主义，由家庭主要是妇女，承担原本在北欧由福利国家提供的服务。在艾斯平-安德森看来，欧洲大陆这种以家庭为承担社会风险保守主义体制，将无法适应自80年代以来逐渐出现的后工业主义的经济结构，原因是未来的经济结构以服务业为主，它能创造大量的工作机会但工资水平不高。在欧洲，一方面，由于传统工会强大与劳工家庭的保护较为周全，整体社会对工资的差距倾向于拉近以达到尽可能的平等，但是，在产业结构的冲击下，大量从传统制造业中释放出来的低级劳动者使得这个目标的实现受到了巨大的调整。其结果是虽然保证了社会平等的目标，但却以高失业率为代价；另一方面，过度强调以男性全日制劳动者为中心所建立造成待遇优厚的男性全日制劳动者，他们享有优厚的社会保险给付与严格的劳动保护。所以不鼓励妇女外出就业，而重视她们提供照顾小孩、老年人等的服务，而且也主张社会福利与服务的削减可由妇女来替代承担。二、福利国家的改革策略1、工作福利派克（peck）根据艾斯平--安德森提出的福利国家三种路径，进一步阐述了福利国家采取的工作福利策略。派克认为工作福利策略在不同福利国家有不同的形式。（1）自由主义体制福利国家，如美国、加拿大、澳大利亚、瑞士和英国等，其资产调查和有限的社会转移支付显示其社会福利是臣服于市场分配，因此其工作福利策略也是高度发展的，其在福利依赖的个人化模式分析脉络下而强调市场诱因，也就是工作福利是高度依附在劳动力之上的。（2）保守主义体制福利国家，如德国、法国、意大利、奥地利等国，在历史上国家扮演核心角色在授予社会权与维持地位层级，因此其工作福利策略也是国家导向，一方面为了避免以巩固的地位权利面临崩解，另一方面则与劳动市场重整相结合