公共人力资源管理的制度安排

公共人力资源管理的制度安排公共部门人事行政的基本制度安排本讲要点：●公共部门人力资源管理制度的含义与地位●英美国家公共部门人力资源管理制度的演进●中国政府在公共部门人力资源管理制度方面的改革探索●现代公共部门人力资源管理制度的共同精神和独特性一、公共部门人力资源管理制度的含义与地位1.公共部门人力资源管理制度的内涵2.公共部门人力资源管理制度的主要模式3.公共部门人力资源管理制度的地位和作用公共部门人力资源管理制度是指，在政府组织人力资源的任用和使用过程中，政党组织、国家政权组织与其他政治组织在人事管理权划分上形成的相对稳定的关系模式，也包括国有企事业组织在人事权上与政党组织、政府形成的关系模式。其要点是：1.公共部门人力资源管理制度的内涵（1）公共部门人力资源管理制度要确定人事管理权的归属，以及归属范围等问题。•人事管理权包括：•人事任用的建议权•考查权•决定权•人事晋升使用的考核权•任命权中心：政府官员的任用制度（2）在公共部门人力资源管理制度中，对人事管理权具有影响力的组织有：政党，特别是执政党国家权力机关国家行政机关其他政治组织和利益团体公共部门人力资源管理制度针对的是人事权在上述有影响力的组织之间是如何归属和分配的。在现代政党政治上，政党与政府人事管理权划分的关系格局，是管理制度最为重要的一个方面。（3）公职人员是分为级别的。分级管理的权限如何划分和确定是人力资源管理制度的要点。（4）公共部门人力资源管理制度的主要依据和原则。“人治”方式“法治”方式以什么方式使用政府的人事管理权和管理公职人员队伍（5）公共部门人力资源管理制度一旦形成，就具有相对的稳定性。（6）一种公共部门人力资源管理制度的优劣评价，主要看它选拔和使用公职人员的整体质量和素质，以及它的人才发展机制和路径。归根结底，要评价经对政府工作是起着促进还是促退的作用，是优化政府人力资源的结构还是相反。2.公共部门人力资源管理制度的主要模式政府人事管理归属的不同组合方式，构成了公共部门人力资源管理的不同模式：（1）行政机关的首脑或人事主管机关执掌公职人员管理的所有权限。这是一种理论模型，在现实社会中，政党，特别是执政党掌控一定的人事管理权。（2）政党组织，特别是执政的政党基本掌控了政府人事管理的主要权力。（3）执政党与行政机关及国有企事业组织划分人事管理权限。（4）“人治”式的公共部门人力资源管理。特征：在人事任用中，以管理者的情感、偏好、亲疏关系和利益关系，或以被任用者的家庭背景、身份地位和政治关系作为任用的根本原则。同时在管理中以管理者的主观随意性为本，不经过任何法定程序决定人事任用。（5）“法治”式的公共部门人力资源管理。特征：将政党、行政机关及国有企事业组织的人事管理的权限、内容和过程都纳入法制的轨道，要求管理者遵守法律规定和法定程序，而不是按党派利益或个人意志行事。各国在历经百年的政府人事管理制度探索中，已经认识到以法治管理的重大意义。现代公务员制度的实行，实质上是对法治管理精神的选择。3.公共部门人力资源管理制度的地位和作用（1）公共部门人力资源管理制度是国家政治制度与政治体制的重要组成部分。（2）公共部门人力资源管理制度是影响政府人力资源构成和素质的根本因素。（制度决定什么人可以进入政府，以及怎样进入政府。决定人才优和劣。）（3）公共部门人力资源管理制度关系到社会的稳定与国家政权的稳固。二、英美国家公共部门人力资源管理制度的演进1.西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景2.英国政府现代文官制度的选择与推进3.美国政府公务员制度的建立与发展4.西方国家公务员制度的基本规则西方国家政府人力资源管理制度，是在借鉴了中国文官制度，特别是吸收科举制度精华的基础上，在与君主和政党争取政府人事管理权的过程中，经历了几十年的探索和斗争，才逐步确立的。从19世纪中后叶英美等国公务员制度建立到今天的一百多年间，国家公务员制度仍在进行着积极的改革，不断地完善，以求适应历史发展要求。1.西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景西方国家政府人力资源管理制度的改革，是资本主义社会经济、政治、社会发展的必然产物，它为政府的改革开辟了道路，成为政府改革的先导。而选择国家公务员制度是多种社会因素作用的结果。（1）国家公务员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后，资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求：第一，随着社会化的大生产，政府社会管理内容日益扩大，功能分化明确，客观上需要一支职业化专业化的文官队伍来管理国家；第二，为了保证社会生产力，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，要求政府公职向社会公开，赋予人们更多的参与政治事务的权利和机会，这使得原有的政府人事管理制度已经无法适应社会发展的要求了。(2)国家公务员产生的社会政治根源19世纪以后，随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职分赃制度后，政府中出现了比较严重的混乱现象。竞选获胜的政党在组阁的同时，将官职作为战利品，合法公开地进行分赃，给政府带来了一系列的问题和恶劣影响。第一，出现了结构性腐败。（拉关系，走后门，权钱交易等）第二，周期性的政治震荡。（与政党共进退，使人员任用没有连续性）第三，公职队伍人才匮乏，效率低下。（任人惟亲和恩赐使无能之辈进入公共部门）（3）国家公务员制度产生的政治文化基础第一，资产阶级大革命中提出的天赋人权，人人生而平等的思想，为现代文官制度创立提供了主要的理论依据。第二，民主主义思想形成的政治理论氛围，为公民争取平等任职权利创造了社会环境。在西方各国中，英美两国的公务员制度具有典型意义2.英国政府现代文官制度的选择与推进（1）英国在实行现代文官制度之前的政府人事管理制度第一，君主恩赐制（资产阶级革命前实行）第二，个人赡徇制（资产阶级革命以后）第三，政党分赃制（资产阶级两党政治建立以后）第一，君主恩赐制这是封建社会遗留下来的政府人事管理制度。政府的公职人员成为“君主的仆人（Crown’sService）”。政府官职被作为君主手中的赏赐物，依据君主个人的意志、情感或与其亲疏关系，定夺用人和官职的归属。而政府是否能获得优秀人才，全凭君主个人的智慧、能力和好恶。第二，个人赡徇制这是资产阶级革命以后使用的用人制度。当时资产阶级的政党和议会制度尚未发育完善，而资产阶级在“光荣革命”后，建立了君主立宪制，资产阶级向君主和旧贵族作了有限的妥协。君主、贵族和资产阶级政治首领手中都掌握着一定的人事权，而他们争相委任官职，是他们在政治领域扩大势力占据优势的手段。个人赡（shàn）徇（xùn）制就是君主或资产阶级的政治领袖依据个人的力量和选择，向政府委任官员的用人制度。实际上，它是对君主恩赐制的延续，只是由单一的君主易位为君主和资产阶级政治领袖两个角色。第三，政党分赃制政党分赃制（spoilssystem）就是竞争获胜的政党，掌握任用政府官员的权力。这种做法的目的：一是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。二是政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。三是本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。又称政党分肥制。上述制度的共同特征：第一，它们都是人治的、缺乏规范性的人事管理制度。第二，它们导致的问题都是任人惟亲、裙带关系、门阀政治、士族政治等腐败现象。第三，它们的本质都是以非理性化的因素，即任用者把情感、偏好、利益关系和被任用者身份、背景等作为选择官员的依据。（2）英国对传统人事制度实行渐进改革第一，在19世纪初期至30年代，实行常务次官制度一是为了保证官员的稳定性和连续性，在一些部设立常务次官职务，地位相当于副大臣。由此把官员分为两大类，即政务官和业务官。二是1853年麦考莱三人委员会考察了东印度公司人事制度报告，建议以考试竞争方式来选择官员。与此同时，财政大臣格拉斯顿授意斯坦福·屈维廉爵士，全面调查英国的政府人事制度，提出改革意见。1854年，著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》，史称《诺斯科特—屈维廉报告》出炉。该报告提出人事制度改革建议：第一，确立公开竞争的考试制度，文官通过此途径择优录用。第二，确立公务员考试管理的统一标准，建立统一的文官制度。第三，以工作成绩和勤奋程度作为提升文官的依据。第四，将政府文官分为政务官和事务官两类，实行分途而治的原则。上述建议奠定了现代文官制度的基础。1870年，英国现代文官制度正式确立，同时标志着世界上第一个现代常任文官制度的建立。（3）20世纪，英国文官制度的进一步发展和完善第一，借鉴了美国的职位分类制度，将以前分类比较粗糙的品位分类制度作了改革。如：1920年重新划分了业务类公务员的等级结构。同时，也实行了一些以工作性质分析为基础的分类管理措施，使公职管理更加规范化和科学化。第二，1919年成立全国公务员的“惠特利会议”。1917年政府为解决日益增加的劳动纠纷，组成了一个由下议院副议长惠特利为首的委员会，由劳资双方组成联合会议，用协商的方法解决冲突。这种联合会称为“惠特利会议”。1919年，它被推广到公务员系统，成为公务员与政府组织之间关系对话，维护文官的合法权益，解决矛盾关系的重要通道。第三，1966年，在威尔逊政府决心全面改革公务员制度的支持下，以富尔顿爵士为首的12人委员会，提出著名的《富尔顿报告》。指出英国以往的文官制度是建立在“通才”基础上的，现有官员大多来源于人文科学学科，缺乏现代管理知识和技能，他们占据了大多数高级职位。而各种专业人才遭到轻视，晋升困难。这就难以适应日益复杂、日益专业化的政府工作。因此，提出改革方案：一是建立文官事务部，在首相的直接领导下，进行文官管理和改革。二是成立文官学院，专门培训公务员，研究行政发展中遇到的问题。三是改革文官体系的结构，建立新的统一的职级制度。四是改善考任制等。3.美国政府公务员制度的建立与发展美国公务员制度的发展史美国的发展史独立战争13个殖民地形成13个国家联邦政府共同利益联邦政府任用官员经历三个时期：•华盛顿总统杰克逊总统•杰克逊总统1883年《彭德尔顿法》颁布•1883年《彭德尔顿法》功绩制乔治·华盛顿（1732～1799年）是美国首任总统，美国独立战争大陆军总司令。1789年，当选为美国第一任总统，1793年连任，在两届任期结束后，他自愿放弃权力不再续任，隐退于弗农山庄园。由于他扮演了美国独立战争和建国中最重要的角色，故被尊称为美国国父，学者们则将他和亚伯拉罕·林肯、富兰克林·罗斯福并列为美国历史上最伟大的总统。华盛顿总统“资历制”时期无党派观念总统任命参考*对宪法的忠诚*健全的品格（通过家庭背景、正规的教育、获得的荣誉与好评来衡量）特点：人员很少，规模小，总统可以任命和支配第一阶段：1789—1829年：绅士政府：卫士时期上流社会统治美国初期的政府。乔治·华盛顿任命刚卸任驻法国公使的托马斯·杰斐逊为国务卿，任命精通财政的亚历山大·汉密尔顿为财政部部长。第二阶段：1829—1883年：平民政府：政党分肥时期1829年安德鲁·杰克逊的就职将平民带进白宫，并表现出对以往阁员的厌恶。党派忠诚被强化，本党成员被奖以政府职位，这种方式后来被称为政党分肥制----杰克逊的支持者认为这种制度是对联邦人事制度的必要改革。安德鲁·杰克逊（AndrewJackson，1767年3月15日─1845年6月8日）是美国第七任总统（1829年—1837年）。首任佛罗里达州州长、新奥尔良之役战争英雄、民主党创建者之一，杰克逊式民主因他而得名。杰克逊始终被美国的专家学者评为美国最杰出的10位总统之一。杰克逊总统总统任命志同道合的人：任命的人几乎在同一政党特点：规模小，服务人员增加，分工变细，人员专业化不足：政府官员素质不高，影响行政效率，任期四年一换，缺乏稳定性和连续性。共同点：注重政府的政治性功能，忽视了行政效率。改善方法：服务性增加，公务员数量增加并加强其稳定性。第三阶段：1883----1906年：好人政府：改革时期1881年，加尔菲德总统在华盛顿火车站被一个未被任命的