公务员制度2o11

《公务员法》学习讲座一、立法背景与创新之处《公务员法》的立法背景《国家公务员法》的制定和颁布是我国干部人事制度改革不断深化的必然结果，也是今后进一步完善干部人事制度的客观要求，其制定和颁布有其广阔而又深厚的背景。一是国际背景从世界各国情况看，所有实行公务员制度的国家都通过法律进行管理，在推行公务员制度之前，都首先由议会通过相应的法律。通过立法来推行和完善公务员制度是一个国际经验和惯例。因此，我国也不能例外。二是国内背景第一，我国已经提出依法治国、建立社会主义法治国家的治国方略。第二，我们的干部人事制度在实践中又有许多重大的制度创新，这些创新成果迫切需要通过立法来加以巩固。第三，原有《国家公务员暂行条例》的内在缺陷也是这次公务员法立法的一个背景。＊公务员制度立法层次还显得过低。＊对公务员范围的介定过于狭隘，不符合国情。＊对公务员的激励机制欠科学。（15个级别等级）。第四，党管干部、党管人才的政治原则也是公务员法立法的一个重要背景。《公务员法》相对于《条例》的创新之处（一）公务员的范围有所扩大七大机关：①党的机关；②行政机关；③人大机关；④政协机关；⑤审判机关；⑥检察机关；⑦民主党派和社会团体。（二）公务员的分类有所细化★分为专业技术类、行政执法类、综合管理类三大类；★从原来的15个级别序列增加到27个级别序列；（三）录用制度的创新★招录机关应当采取措施，便利公民报考（第二十六条）；★新规定了不得录用公务员的三种情形（第二十四条）；（四）考核制度的创新★增加了“基本称职”这一考核等次，“廉”也作为考核内容之一（五）奖惩制度的创新★扩大了奖励对象，把公务员集体也作为奖励的对象。（六）辞职辞退制度的创新★建立了领导干部引咎辞职和责令辞职制度。（七）申诉控告制度的创新★建立了两级复查制度（可以提起再申诉）。（八）聘任制度的创新★建立了公务员聘任制度，聘任制公务员实行协议工资制，适用人事争议仲裁制度。（九）工资制度的创新★改变了工资制度和工资结构；★建立了工资调查制度；★建立了工时制度；（十）法律责任制度的创新★列入公务员范围的机关和公务员违反公务员管理法律规定而产生的法律责任；★公务员本身违反权利义务和纪律方面的规定而产生的法律责任；★公务员主管部门及其工作人员违反法律规定而产生的法律责任；二、国家公务员制度推行历程1、调研准备阶段(1984一1989年)。主要以研究、草拟法规为工作重点。1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。2、试点运行阶段(1989一1993年)。1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。3、推行实施阶段(1993一1999年)。1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。同年，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》(国发〔2003〕78号)作为制度推进的依据。到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地(市)、县、乡(镇)五级政府机关基本建立。4、健全完善阶段(1999一)。1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，莫定了良好的基础。2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《国家公务员法》。三、公务员制度的起源“公务员”一词，英文原意是“文职服务员”有人意译为“文官”，也有人译作“公务员”。美国则称为“政府雇员”。日本在二次世界大战前称“文官”，战后改称为“公务员”。法国直称为“公务员”。联邦德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”。当今世界，许多发达国家以及一些发展中国家都纷纷仿效英美等国，建立起自己的公务员制度，把政府中从事公务活动的人员成为“公务员”。现代公务员制度最早起源于英国，至今已有150年的历史。公务员制度是西方国家政党制度的直接产物，是市场经济的必然产物。1、公务员制度产生的社会经济原因西方的公务员制度却是适应资本主义民主与法制的内在要求，作为三权分立的政治体制的重要组成部分，伴随着资本主义商品经济的发展而问世的。2、公务员制度产生的思想文化基础资产阶级革命所提出的人人平等的思想，为资产阶级参政，建立现代公务员制度提供了思想理论基础。同时，资产阶级的民主政治也内在地要求完善在政党竞争条件下的政府管理体制。3、公务员制度产生的社会政治原因普选制和议会制是体现现代民主制度最基本的两种方式。个人能通过这两种方式使自己的权利得到体现，集团能通过这两种方式使它们的利益受到重视，大众能通过这两种方式使他们的意愿得到表达，而社会的整体需求则由普选的或议会的文官政府来管理，这样最终确保了这几个不同层面需要之间的平衡。辉格党Whig产生于17世纪末。19世纪中叶演变为英国自由党。1679年，就詹姆斯公爵(后来的詹姆斯二世)是否有权继承王位的问题，议会展开激烈争论。一批议员反对詹姆斯公爵的王位继承权，被政敌讥称为“辉格”。他们也渐以此自称。在威廉三世统治时期,辉格党成为强有力的政治集团,代表新兴资产阶级和新贵族的利益。在当时英国工业发展、经济繁荣的条件下，辉格党的政策反映了资产阶级的利益。19世纪60年代，辉格党土地贵族的代表、保守党的R.皮尔派分子，以工商业资产阶级为基础组建自由党。托利党Tory产生于17世纪末。19世纪中叶演变为英国保守党。在1679年议会讨论詹姆斯公爵是否有权继承王位时，赞成的人则被政敌称为“托利”。18世纪中叶，托利党成为以土地贵族和上层英国国教徒为核心的政治派别。1760年，逐渐成为执政党。产业革命后，托利党逐渐向资产阶级保守主义转变，以适应政治经济发展的需要。到19世纪中叶R.皮尔内阁时期，托利党发展成为保守党。政党轮流执政的结果，造成政府所有工作人员“与政党共进退”,执政党把职位当做战利品公开进行“肥缺分赃”，这种所谓的“政党分赃制”使政府工作经常处于一种不稳定的状态，严重降低了政府工作效率。因此，有必要建立起一支独立于党派之争的稳定的业务类公务员队伍,即政务官与事务官的分离。英国文官制度19世纪英国开始进行官员制度改革，1855年，英国政府颁布了第一个有关文官制度的枢密院令《关于录用王国政府文官的枢密院命令》；1870年，颁布第二个枢密院令，对文官考试、录用、等级结构作出规定。这标志着英国正式建立了世界上第一个常任文官制度。美国文官制度1883年，美国国会通过了《文官制度法》即著名的《彭德尔顿法》，奠定了美国现行文官制度的基础。政务官：实行任期制，由民选产生或由政府首脑任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；事务官：实行常任制，多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务。两者不得相互转任。二者的产生和管理办法不同，两者或者各自独立适用不同的法律，或者在同一部法律中分别独立规定。四、公务员的范围国外，公务员的概念有大有小，范围不尽一致，大致说来有三种类型：第一种是小范围的，公务员仅指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。这种范围同国家公务员法规的适用范围相一致，英国及许多英联邦国家基本属于此类。在英国，公务员是指那些不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失可以长期任职的文职人员。第二种是中等范围的，中央人民政府的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员，但适用于国家公务员法规的只是事务官。美国基本属于此类。美国把公务员称为“政府雇员”，“政府雇员”是范围很广的一种称谓，它包括了除军事人员以外的所有政府雇员。我国基本属于第二种概念的划分。第三种是大范围的，把从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，并由“国家公务员”和“地方公务员”之别，有“特别职”与“一般职”之分。“一般职”公务员是指政府系统中非选举产生和非政府任命的工作人员，是国家政府系统中的事务官，即非选举产生和非政治任命的政府工作人员，适用于国家公务员法规的，只是“一般职”的国家公务员。日本、法国基本那属于此类。法国公务员是指在中央机关及其所属机关、地方行政机关、公共企事业单位被任命为常任官员的工作人员。五、中外公务员制度的特点西方公务员制度的特征：1、实行分类管理。西方国家公务员制度分类管理制度有两种形式：品位分类—以人为对象。以人的职务大小、资历深浅和学历高低为标准。代表国家英国；职位分类—以事为对象。以工作性质、责任轻重、难易程度和所需要的资格条件为标准。代表国家美国，中国。近年来有融合的趋势。2、保持政治中立。西方国家既要坚持“政党轮流执政”，又要避免“政党分赃”的腐败现象，因而特别强调业务类公务员保持政治中立：必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。英国规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。美国规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。3、公务员任职的终身制。法案规定，公务员实行常任制度，“无过失不受免职处分”。即只要在任职中没有重大过失，就可以在政府行政部门中终身任职，直至退休。这样保证了公务员的职业“安全感”，从而调动其积极性。4、实行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照工作的成绩提升公务员。德国公务员资历条例规定：“公务员的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”，“工作成绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评定”。美国规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职”。日本国家公务员法规定：“公务员的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的考核结果进行”，“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施”。5、保障公务员权利。很重视保障公务员的合法权利。公务员除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障公务员的合法权利，各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利和义务进行明确规定，并设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜，如英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”。此外，许多西方国家还建立了公务员工会，充当公务员的利益代言人，就公务员的权益问题与政府谈判，如美国的联邦公务员，就有三家工会组织。西方国家通过这种权利保障制度，有效地防止了行政长官滥用职权处分公务员的行为，维护了公务员的合法权利。6、贯彻公开、平等、竞争原则。该项原则源于近代西方国家民主宪政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求，体现在公务员制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱有”的差别歧视，如家庭出身、性别、种族、政治信仰等。美国1979年施行的文官制度改革法规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本国家公务员法规定：“一切官职都对考试成绩优