关于建立法官职业保障制度的思考

1关于建立法官职业保障制度的思考法官的职业保障既是法官职业化建设的重要组成部分，也是考量法官职业化的重要指标。是法官队伍职业化建设的根基。笔者结合基层法院和当前法官待遇的实际，就加强法官的职业保障，谈几点看法和建议。一、法官职业保障之基本内涵和相关规定(一)法官职业保障之基本内涵法官职业化是指“法官以行驶国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能和职业地位。”如何理解和提高法官职业保障，我国《法官法》和《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》规定，所谓法官职业保障，是指法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位，从制度上确保法官依法独立公正行使职权，同时依法保障法官的职业收入，保护法官的人身安全和合法利益，增强法官职业的尊荣，维护国家法律尊严和司法权威。法官职业保障的内涵较为丰富，它包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障等内容。职业权力保障是指保障法官应当依法独立公正行使审判权，坚决排除行政机关、社会团体和任何个人的干预，坚决排除地方和部门保护主义的干扰;职业地位保障是指法官一经任用，除正常工作变动外，非因法定事由、非经法定程序，不得被免职降职、辞退或者处分;职业收入保障是指法官应拥有相对丰厚的经济收入和稳定可靠的物质生活保障，以免后顾之忧，防止钱物的诱惑;职业安全保障是指法官不因履行职责而受到任何打击、报2复、诬告、伤害等安全威胁;职业教育保障是指国家和法院应为法官提供继续教育和职业培训的机会以及完善和教育培训设施相应的教育培训经费;职业监督保障是指法院通过建立健全符合法官职业特点的监督制约机制，强化法官的自律与他律，完善既能严肃查处法官违法违纪行为，又能充分保障法官申诉、控告权利的程序，以确保法官依法履行职能，公正司法。(二)法官职业保障的有关规定我国现行法律关于法官职业保障的规定主要有以下一些：我国《法官法》在总则第4条中明确规定：“法官依法履行职责，受法律保护。”并从以下几个方面规定了法官享有的职业保障权利，即：一是法官在依法履行职责时应当具有法定的职权和工作条件;二是法官依法审判案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉;三是法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分;四是获得劳动报酬、享受保险、福利待遇的权利;五是法官的人身、财产和住所安全受法律保护的权利;六是参加培训的权利;七是提出申诉和控告的权利。法官的职业收入保障见于《法官法》第34条至第36条规定，具体内容为：法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。法官实行定期增资制度，经考核确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资，有特殊贡献的，可以按照规定提前晋升工资。法官享受国家规定的审判津贴，地区津贴，其他津贴以及保险和福利待遇。但是，由于种种原因，《法官法》赋予法官的职业权利，缺乏有效的制度保障，至今有些职业权利尚未落实或没有完全落实。因此，亟待通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障机制，全面落实法律赋予法官的职业权利和应享受的职业待遇，维护法官职业应有的尊荣，确保法官依法履行职权。3二、法官职业保障的现状长期以来，由于没有意识到法官职业的特殊性，把法官看成了大众化的职业，国家干部成为所有包括法官在内公职人员的统一称谓。所以法官的职业保障等同于一般公务员，甚至在一些贫困地区还赶不上一般行政部门。《法官法》颁布以后，法官的任职、惩戒、待遇、身份保障等方面的问题纳入了法制化的轨道。从全国来看，法官的职业保障有了明显的进步。但各地发展并不平衡。在经济发达地区，《法官法》的各项法官职业保障制度贯彻的比较好，但在经济贫困地区，仍然没有得到要本性改善。他们仍屈服于各种地方势力之下，在生计都无法保障的情况下，谈司法公正、独立审判等问题显得言不由衷、勉为其难。那么，问题出在哪儿呢?笔者从事基层审判工作多年，认为法官职业保障主要存在三个方面的障碍。(一)司法权地方化的障碍受司法与行政合一的中国传统诉讼体制的影响，我国的司法机关在设置上按行政区域化分逐级设立，且各级法院的人事权现阶段主控于地方组织人事部门，经费保障依赖于地方政府，依照马克思经济基础决定上层建筑的政治经济学理论，人权与财权的失缺在逻辑上就必然导致司法权的非独立性——即“司法权地方化”，这与司法权作为一种国家公权力应具的统一性相悖，也与必须以司法部门为主体支撑的法官职业化建设模式相离。在推进法官职业化建设的历程中，没有司法部门相对独立的人事管理机制与经费保障机制，保障法官实质性上的职业独立性便仅具有了法律概念上的意义，这种与法官职业化理念相悖的职业保障机制将从根本上制约我国司法改革的进程与未来，不得不令人担忧。据笔者了解到实际情况，基层法院的经费保障、人事任免、职级评定、人才选拔与交流等都受到地4方相关部门不同程度的制约，甚至基本上由地方党政部门全盘掌握，法院作为具体的用人部门却实际上没有用人的选择权，或者说法院系统至上而下并不注重人事权力的把握，仅把自己放在一个被动接受的位置。仅就这一点，我们可从近10年人民法院不开展人材招录工作而由地方组织人事部门随意调入的实际情况中可见一斑，体制上的受控或者人为的放弃决定了法院法官职业保障在现阶段只是一种理想的期待，在基层法院谈法官职业化建设更是任重道远。(二)司法权行政化的障碍法官职业化是指法官以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能和职业地位。这种职业的特定性要求职权的行使也必须具有特定的职业保障机制，即符合司法审判工作运行规律的司法独立机制。但受现行司法体制及中国传统政治文化的影响，司法权在法院内部也被高度行政化。从法官职业保障的角度分析，司法权行政化的体制因素需要重点从二个方面加以研究：其一，对法官人事的行政化管理。法官是一种很独立性和专业性的职业，是司法权的法定载体，具有主体地位。因此，对法官的人事管理必须不同与对行政人员的管理，但从司法实践来看，对法官的业绩考核、选拔任免、交流调整等全部移置了行政机关对行政干部的管理模式，法官被客体化成了行政化管理的对象，这种管理体制并不符合法官职业特点，不利于法官职业化建设发展。其二，对法官职权的行政化运作。法官依法办案是法官代表国家行使审判权的核心，但从基层法院的实际看，多数法院在审判权的行使上采取了一种“折衷”手段，即法官依法审判与领导审核把关相结合，这表面上看是对审判权的慎重行使，但实质上却是对法官依法办案的一种行政限制，裁判文书的逐级签发既是对法官职权的一种行政化剥夺，也潜在地降低了法官的司法责任5心，影响法官对审判权行使的严谨性。即使在实行审判长选任制后，这种司法权的行政化行使在基层法院仍没有根本改变。(三)法官职业社会化的障碍审判是一项专业性很强的活动，法官职业具有不同与其他公务员的特殊性。但现实情况是，法官职业与其本应具有的职业特性相比，相距甚远，大多属改良而来的法官本质上并不具备法官职业化或法官精英化的要求，社会对其大众化的衡量与评判并不是信口开河。在特定历史阶段或社会空间中，孤独地强调法官职业保障必然让人无法信服。并且，从法官职业广义的角度分析，在社会把法院工作与法官职业相等到同的情形下，法院队伍建设在没有实质性突破的前提下而过于强调其职业的神圣，要求职业的保障，这显然没有说服力。因此，从价值学理论角度看，法官本身的精英化与否是法官职业保障是否落实的重要前提。三、完善法官职业保障制度的具体设想法官职业保障与独立审判是一个问题的两个方面，两者互为因果。法官职业保障制度的建立应当以法院独立审判为前提。能否真正确立独立审判制度，法官职业保障就成为其一个重要方面。这需要建立体制保障，在西方国家体制保障被称“背景保障”，体制保障的主要方面就是司法独立。在这样的背景保障下，法官才能成功地担当起只服从法律的正义使者之角色，其职业保障才会有基础。(一)克服法院外部关系上的地方化、解决法院内部管理上的行政化、实现对法官职业监督的规范化，建立起确保法官依法独立审判的职业权力保障制度61、改革现行司法体制，建立和完善确保审判独立、法官独立的法院外部管理体制。我国现行的司法体制是在计划经济基础上形成的，法院的人、财、物均受制于地方的管理和制约，从而使司法带有浓郁的地方行政色彩，“尽管立法上给予一定独立，但考虑到种种实际因素，法官作出决策自难避免干扰，即使法院独立审判在现实生活中也大打折扣。推进司法改革进程中，要紧紧围绕落实法院和法官依法独立审判这一目标，有步骤地采取措施。(1)建立独立、统一的司法经费保障制度。切实解决地方法院在财、物等方面依赖于地方行政机关的问题，从根本上避免地方行政权力对司法的干预。(2)建立独立、统一的司法人事管理制度。改革现行的法官管理体制，积极探索新的法官遴选、任用管理制度，既保证法官队伍的高素质，又减少地方人事管理权对法官独立审判的制约和影响。2、完善法院内部管理制度，建立确保法官依法独立审判的内部机制。长期以来，由于忽视审判活动的自身性质、规律和特点，法院内部管理也基本上套用行政管理模式，没有使审判真正独立和有别于行政管理而张扬其职业个性，如案件层层汇报请示、法官审判事务与行政事务的不分、对法官绩效的行政化考评，等等。在法院内部建立确保法官依法独立审判的职业保障制度，必须尊重法官审判权力的独特品格和权力运作的特殊规律，凸现法官在审判工作中的中心地位。(1)全面落实队伍分类管理，建立确保法官专司审判的人事管理制度。法官的主要职责是裁判案件，具体表现为主持庭审和拟写法律文书，除此之外的审判辅助工作、行政事务都应当从法官身上分离出去，由法官助理、书记员、司法警察及其他行政人员来承担。因此，应尽快落实法官员额定编和法官助理制度，推行书记员、司法警察、司法行政人员单独序列管理，通过对法院“干警”队伍科学规范地分类管理，使法官真正独立于非裁判事务、独立于法官助理和书记员等非审判人员。7(2)全面落实合议庭、独任庭职权，理顺法官审判职务和行政职务的关系。规范明确合议庭的职、责、权。院、庭长平时行使行政管理职责，只有在参加合议庭审理案件或依法指导合议庭办案时，才能履行审判职责。庭长或院长的观点与合议庭判决意见不一致时，应该建议提交审判委员会讨论决定，不得擅自更改合议庭意见。(3)规范审判委员会职能，解决“审者不判、判者不审”的问题。大力推行院、庭长、审判委员会委员直接担任审判长开庭审理案件的做法。转变审判委员会职能，逐步过渡到只负责审判工作的宏观管理和指导。重大、疑难、复杂案件应有审判委员会委员组成合议庭审理或旁听庭审后提交审判委员会讨论决定，真正落实审判的亲历性原则。(4)规范对法官的职业监督，建立确保法官依法独立审判的监督机制，对法官的职业监督应遵循审判活动的规律和价值目标原则，摒弃以当事人或部分群众是否满意为标准评判和监督法官的做法，实行对法官个人公正、高效、文明、廉洁办案方面和个案遵守程序、实体处理方面是否存在问题的具体化监督标准，减少和消除对法官空泛的印象、感情监督因素。(二)围绕法官身份的稳定性、法官的职业收入、法官的职业特权完善制度，建立起能够维护法官职业的应有尊荣、吸引和留住人才的法官职业地位保障机制。1、建立法官职业收入保障制度，维护法官职业应有的尊荣。法官职业在社会公众中有地位，其具体表现之一就是有足够的吸引力，使社会上的优秀人才愿意从事并长期从事法官工作。要解决这个问题，目前，恐怕要涉及到精简法官数量、提高法官素质、提高法官待遇等诸多问题。先提高法官素质还是先提高法官待遇，的确是个颇有争议的问题。但就目前情况看，等到法官素质提高到了足以“高薪”的标准再去兑现法官的职业待遇，是8一条难以奏效的途径。应一方面尽快提高现有法官的素质，一方面不断提高法官的待遇，另外吸引优秀人才进来，这才是形成良性循环的对策。法官的物质待遇应当与其职业地位和特征相适应。西方国家的法官待遇相当优厚，使得法官职业成为人人向往的目标，自然也带动了法官整体素质的提升。我国《法官法》对法官的职业收入问题虽然作了规定，但各地经济发展状况不同，具