《乡村医生从业管理条例》

《乡村医生从业管理条例》落实情况工作总结《乡村医生从业管理条例》实施以来，我委根据《条例》有关规定，对全市村级医疗机构进行全面摸底排查，对乡村医生的执业资格、执业环境和执业许可进行了规范要求，在村卫生室全面实施了基本药物制度，强化了乡村两级绩效管理，建立了村卫生室稳定的补偿渠道，加大了乡村医生培养和队伍建设力度，有效促进了城乡公共卫生服务均等化和农村居民获得安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。现将有关工作总结如下：一、村卫生室及乡村医生基本情况截止到2013年底，全市共有建制行政村8575个，设置村卫生室11009个，基本实现行政村全覆盖。按设置地点划分，设在村医家中4243个，占38.5%；设在村级公共服务中心2872个，占26.1%；政府单独修建2191个，占19.9%；租赁（其他）1703个，占15.5%。《条例》实施以来至2013年底，全市申请乡村医生执业注册的26681人，其中，符合注册条件的25723人，注册并取得乡村医生执业证书的22434人，被注销执业注册的1587人，通过执业（助理）医师考试的乡村医生有3289人，开展签约服务的乡村医生有8625人。全市注册在岗乡村医生中，大专及以上学历占3.24%，中专水平学历占75.28%，在职培训合格者占21.48%。60岁及以上6295人，50-59岁3619人，40-49岁8076人，30-39岁5609人，30岁以下537人。二、《条例》贯彻落实情况（一）出台配套文件，规范乡村医生执业管理。2005年，我市在深入调研和广泛征求意见的基础上制定下发了《关于印发重庆市贯彻〈乡村医生从业管理条例〉实施意见的通知》（渝卫〔2005〕88号），明确了乡村医生执业注册管理制度，村卫生室（所）的规划设置，加强了村卫生室（所）的规范管理，规范了乡村医生执业行为，加强了乡村医生的培训和考核，依法保护乡村医生的合法权益。2011年，市政府办公厅下发了《关于在全市村卫生室实施基本药物制度的通知》（渝办发〔2011〕170号），全市村卫生室严格执行基本药物制度的各项政策，实行基本药物集中采购、配备使用和零差率销售。2011年12月，市政府办公厅制定并下发了《关于进一步加强乡村医生队伍建设的意见》（渝办发〔2011〕319号），进一步明确村医注册条件，将乡村医生的准入管理权下放到各区县，原则上新进入村卫生室工作的人员应当具备执业（助理）医师资格。对于偏远地区的村卫生室，具有中专以上医学学历的人员可参加区县卫生局每2年一次组织的考试、考核，合格者允许进入村卫生室执业。2012年，以重庆市政府的名义出台了《重庆市村卫生室（所）管理办法（试行）》（渝府发〔2012〕93号），成为自新医改实施以来，全国第一个以省级政府名义出台的村卫生室管理规范性文件。该《办法》明确了村卫生室民办公助的承担公益性医疗卫生服务的非营利性医疗卫生机构的性质，强化了政府在村卫生室规划设置及建设中的责任，加强了村卫生室业务、财务、人员、资产管理，建立了村卫生室政府补助机制、乡村医生队伍发展机制和绩效管理机制，成为我市村卫生室管理和乡村医生队伍建设的纲领性文件。（二）落实政府补助，明确乡村医生权利义务。《关于印发重庆市贯彻〈乡村医生从业管理条例〉实施意见的通知》（渝卫〔2005〕88号）、《关于进一步加强乡村医生队伍建设的意见》（渝办发〔2011〕319号）明确了乡村医生主要为农村居民提供公共卫生服务和基本医疗服务的职责；依法维护乡村医生合法权益，落实乡村医生各项补助政策。《重庆市村卫生室管理办法（试行）》（渝府发〔2012〕93号）建立健全了村卫生室运行保障机制，明确了村卫生室政府补助的五个渠道：一是基本公共卫生服务经费补助。原则上用于购买村卫生室基本公共卫生服务的经费不低于本行政区域内人均基本公共卫生服务经费总额的20%，并根据国家基本公共卫生服务项目和经费的变动适时调整。二是乡村医生专项补助。按村卫生室乡村医生每人每月不低于400元的标准给予专项补助，并根据经济发展水平逐步调整。三是实施一般诊疗费。将符合条件的村卫生室纳入医疗保险定点医疗机构管理，按乡镇卫生院一般诊疗费标准的50%执行（5元每诊次）。四是执行基本药物制度补助。补助标准原则上按村卫生室所在村的户籍人口数给予补助，人口数低于1000人的，补助金额不低于8000元/年；人口数1000–2000人的，补助金额不低于10000元/年；人口数2000–3000人的，补助金额不低于12000元/年；人口数在3000人以上的，补助金额不低于15000元/年。其中，市财政按农村常住服务人口5元/人·年的标准给予补助。五是村卫生室医疗设备、网络维护专项补助。市、区县两级财政安排专项补助经费，主要用于村卫生室设备配置及更新、维护卫生和医保信息化网络的正常运行。市财政按农村常住服务人口不低于1元/人·年的标准给予补助。按照《办法》要求，经测算，市、区县政府每年补助村卫生室约5.5亿元（含中央资金），其中，村卫生室运行补助每年1400万元，村医每人每年平均补助水平达2.1万元。（三）强化培训考核，提高乡村医生队伍素质。全市各区县均制定了村卫生室绩效考核办法和指标体系，对村卫生室公共卫生服务、基本医疗服务的数量、质量进行统一考核，根据考核结果发放政府补助资金。基本实现了多劳多得、优绩优酬的目标，进一步提高了村卫生室服务效率。从2005年启动中西部农村卫生人员培训项目，投入中央专项经费7508万元，完成了127304人次的农村卫生人员培训。其中，完成了97886人次的乡村医生业务知识培训，乡村医生按照每年轮训一次的方式，分年度开展了传染病防治、急诊急救、呼吸内科、中医中药、内儿科、妇产科、公共卫生、合理用药等专业技术知识培训，有效提高了乡村医生整体素质。（四）加强监督管理，促进乡村医生依法执业。加强对乡村医生执业的日常监督管理，适时开展专项督导检查工作。2013年，市卫生监督局下发了《重庆市卫生局关于印发2013年全市乡镇卫生院、村卫生室（所）专项监督检查方案》（渝卫监督〔2013〕14号），历时3个月，在全市范围内开展了乡镇卫生院、村卫生室（所）专项监督检查工作。此次专项检查按照属地化管理原则对卫生行政部门批准设置10312家村卫生室（所）进行了全面检查，全市共出动人员22370人次，出动车辆5622台次，发现违法行为1485件，查处106户（件），警告19户，罚款13.65万元，暂停执业人数3人，暂停执业户数30户，责令改正1421户。通过日常监督管理和专项督导检查，规范了乡村医生执业行为，增强了基层医务人员依法执业的意识。三、取得的成效和经验（一）科学规划，合理设置，服务体系不断完善。《重庆市村卫生室（所）管理办法（试行）》对村卫生室的设置进行了科学合理规划，并明确了村卫生室建设标准。近年来，我市利用国债资金5200万元建设完成了1300个村卫生室。2013年争取中央民生项目资金2亿元，县级财政配套资金6138万元，对4000个村卫生室实施了标准化建设。目前，全市共完成标准化村卫生室建设6860个，村卫生室标准化率63.13%，其中行政村卫生室标准化率达到73.15%。2013年，根据群众意愿，为方便农村居民就近就医，市委、市政府将“撤并村”卫生室建设纳入了22件民生实事内容，规划设置了2606所人口在300户以上的“撤并村”卫生室。目前，全市各区县已完成了新一轮村卫生室的规划设置工作，进一步提高村级卫生服务的可及性。（二）完善制度，注重绩效，机构管理日益规范。积极推进乡村卫生服务一体化管理。《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的意见》（渝办发〔2011〕319号）要求在统一村卫生室业务管理的基础上，因地制宜，逐步推进财务一体化、资产一体化、人员一体化的紧密型一体化管理模式。目前，推行财务一体化管理的村卫生室数为1730个，占15.7%，资产一体化管理的村卫生室数为7036个，占63.9%，人员一体化管理的村卫生室为1130个，占10.3%。探索建立乡村医生量化计分考核办法。我市荣昌县2011年起在村卫生室开展了村医量化记分考核的探索。首先确定村医具体工作项目，并根据劳动量和技术含量，对每一项工作任务赋予一定分值。卫生院每半年组织统计村医服务数量分值，并对村医服务质量进行考核，用考核结果修正，得出村医有效服务分值，再根据政府补助经费总量得出每分值的价值，最后按每名村医有效服务分值分配补助资金，拉开了收入分配差距，调动了村医开展卫生服务的积极性。在总结荣昌县“记工分”制考核办法基础上，我市制定下发了《关于建立政府购买村级卫生服务机制的意见》在全市推广。村级医疗卫生机构风险防范机制逐步建立。目前，全市有26个区县（自治县）通过引导村医参加商业保险、实施风险金制度等方式建立了村卫生室医疗责任风险防范机制。（三）积极探索，勇于创新，村医执业渠道畅通。探索大学生村医引进机制。为解决农村医务人员业务素质不高、服务能力不强的问题，我市永川区积极探索村医官制度。从2012年开始，每年招录50名村医官到村卫生室工作，力争2015年每个行政村卫生室都有1名村医官。村医官凡具有全日制医学类大专及以上学历的大学生均可报考，但必须在村卫生室工作一年，经考核合格才能回到所在卫生院工作。畅通村医执业发展渠道。《重庆市村卫生室（所）管理办法（试行）》第十一条明确规定，乡镇卫生院公开招聘工作人员时，应当将一定比例的名额用于定向招录在本乡镇内村卫生室中执业的优秀执业（助理）医师。目前，全市有26个区县（自治县）出台了乡镇卫生院在公招时将一定比例名额用于在村卫生室执业（助理）医师的政策。四、存在的问题和困难（一）村卫生室资质及村医执业存在的问题。目前，我市村卫生室和村医执业主要存在以下几个方面问题：一是部分村卫生室未核发《医疗机构执业许可证》；二是村卫生室《医疗机构执业许可证》未按时进行校验；三是部分村卫生室存在超出核准诊疗科目范围行医的现象；四是因城镇化进程“撤村改居”后，仍然还保留其原卫生室和医疗点执业，还存在以已撤消的村卫生室及医疗点的名称在其他街道（镇）注册地址进行执业的现象；五是存在乡村医生在执业地点以外独立从事诊疗活动的现象。（二）乡村医生缺乏退出机制，养老保障缺失。目前，国家和地方还未建立乡村医生退出和养老保障机制。据统计，全市只有8个区县通过购买城镇职工基本养老保险的方式，解决了在岗乡村医生养老保障问题；仅有2个区县建立了乡村医生退出机制，通过政府每月给予生活补助的形式，解决了离岗乡村医生老有所养的问题。大部分区县鉴于财力支持、农村相关诉求群众较多难以平衡等因素，在推进乡村医生养老保障制度建设方面还没有取得实质性进展。（三）乡村医生老龄化严重，队伍整体素质偏低。由于退出和养老保障机制未建立，出现“新人难进入，老人无保障”的现象，也造成了大量上访、集访事件。全市50岁以上乡村医生占35%以上，部分区县达60%以上，乡村医生队伍不稳，整体素质不高，村卫生室后继无人已成为目前制约我市村级卫生服务可持续发展的瓶颈。（四）村卫生室信息化管理水平和诊疗手段落后。绝大部分乡村医生仍然经验和靠老三件（体温计、血压计、听诊器）为村民诊病，村卫生室的标准化建设和信息化管理水平还需要加强。五、政策建议和下一步工作思路（一）政策建议。一是从国家层面明确乡村医生养老保障制度建设路径，明确乡村医生退出的标准。二是参照全科医生特殊岗位计划，对偏远地区村卫生室引进具有执业（助理）医师给予特殊补助。三是加大对村卫生室人员培训的补助投入。目前的补助标准难以弥补村医误工的损失，村医参加培训的积极性不高。四是加大对西部地区村卫生室建设资金支持力度，改善村卫生室就医环境。（二）下一步工作思路。一是加强村级医疗卫生机构许可，严格准入标准。对符合要求的机构及时发放《医疗机构执业许可证》，并按规定进行监管、校验。二是严格执法，合理解决“撤村改居”遗留问题。在“撤村改居”前已经按照《条例》规定经注册取得执业证书的乡村医生，可鼓励其在取得符合《执业医师法》规定的医学专业学历后，参加医师资格考试，继续在转型后的城市