法默尔的后现代公共行政理论

法默尔的后现代公共行政理论［摘要］后现代公共行政理论对我国行政学理论和实践具有极大的参考价值和借鉴意义。本文首先对后现代公共行政理论的内涵进行了阐释，其次厘清了后现代公共行政理论的主要研究路径，再次揭示了后现代公共行政理论的哲学基础，最后对后现代公共行政理论作了简要的评析。后现代公共行政理论是以福克斯、米勒和法默尔等为代表的学者在公共行政领域掀起的一种全新的理论思潮，兴起于20世纪90年代，至今方兴未艾。它对传统公共行政理论尤其是理性官僚制进行了较为全面深入的质疑和批判，在许多方面又继承和发扬了现代公共行政的民主精神。本文就后现代公共行政理论的内涵、研究路径以及哲学基础等进行了较为全面的梳理，以期进一步深化研究。一、后现代公共行政理论的涵义后现代公共行政理论的兴起植根于后现代主义文化思潮，后者以强调否定性、非中心化、破碎性、反正统性、不确定性、非连续性和多样性为特征。就公共行政理论而言，美国著名公共行政哲学家法默尔(DavidJohnFarmer)从后现代视角做出了与众不同的概念阐释。他认为，所谓公共行政理论，从某种意义上说，就是一种语言。语言不仅仅是用来表达和交流思想的思维工具，它还是观念、方法、直觉、假定和强烈欲望的加工厂，所有这一切构成了我们的世界观，塑造着我们的形态和人格。［1］在法默尔看来，现代主义和后现代主义是我们看待公共行政的两个基本视角或基本的语言范式。在现代主义的视角中，公共行政被建构为一种科学，一种技术，一种阐释；而在后现代主义的视角中，公共行政欲通过对“想象”、“解构”、“非领地化”和“变样”的强调来掀起一场变革官僚制的革命。另两位著名的后现代公共行政理论家福克斯(C·J·Fox)和米勒(H·T·Miller)认为，传统的公共行政实际上就是一个缺乏沟通的体系，或者说，它就是一个话语霸权的体系。在这一个话语霸权体系内，自上而下的指示、指令必须逐级执行，不容许有任何讨价还价，更不允许提出怀疑和表示异议。他们强调，在这种“独白式的对话”基础上产生的公共政策，只能是政府和官僚精英们的政策偏好，而不是公民一致认同的公共政策。同时，这种独白式的对话从根本上来说，是和民主政治背道而驰的。针对这种“独白式的对话”,福克斯和米勒对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面的解构，并在此基础上提出了基于真实、诚实和坦诚的部分人对话基础上的话语论。他们认为，部分人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，尽管它有限制参与的缺点，但切合意境的意向性和真诚性却是它突出的优点。综上所述，后现代公共行政理论认为，公共行政活动和人类的交往活动一样，都是一种话语的游戏，而历史则是这一游戏活动的一种文本，不同人在不同语境中有不同的解读，并不存在确定无疑的一成不变的原则和规律，只存在合情景性。二、后现代公共行政理论的两条研究路径国外有学者认为，后现代公共行政理论有四大研究主题：社会建构主义、解构与叙述分析、实用主义以及量子理论。［2］而笔者认为，后现代公共行政理论的争论以建构性和解构性后现代公共行政尤为突出，下面对这两种研究路径进行分析。1.建构性后现代公共行政从总体上看，社会建构主义注重以心理学为基础，把态度、期望、知识、信念等作为基本因素来解释行为，代表了一种认知取向。建构性后现代主义认为，观点是对社会现实世界的建构而非反映。它以“建构性”为主要特征，倡导开放、平等，注重培养人们倾听、学习、包容和尊重“他人”的美德，鼓励多元的思维风格，提倡对世界采取家园式的态度等。［3］后现代主义认为一切组织过程的中心点和主要方面是话语，公共行政也不例外。一切人的理解与关系是通过语言来建构和调解的。吉纳斯（Geuras）和盖罗夫洛（Garofolo）认为，建构性后现代公共行政，以人的主观性观念为切入点。［4］他们强调，不可能建立一种道德判定基础。在他们看来，怀特（JayWhite）、哈蒙（MichaelHarmon）、伯克斯（RichardBox），福克斯和米勒、利奥塔（Lyotard）、詹姆逊（Jameson）等是建构性后现代公共行政的主要代表人物。怀特否认意指与意符间的不变关系。他认为，叙述意味着知识是建立在故事之上的，我们所知道的事实，周围的世界都是在不同类别的叙述中产生的。他进而认为“事实不仅仅是许多科学家认可的具有维系的概念；理论是这些旨在描写事实的语言式的命题而形成的网络；理论是以某些推理、演绎，或循环的逻辑关系相关联的一系列概念集合。”［5］福克斯和米勒在其著作中就公共行政的后现代分析可能涉及到的内容做了剖析：［6］从向心力到离心力，即从中心化到碎片化；从元叙述到差异的文本，即从宏大的理论到或多或少的情景状态；从等同、公共体到差异，即差异而不是等同；从普遍到多元主义，即从碎片化代替概念化的分析；从牛顿的力学物理到海森堡的量子物理，即从因果理论到微观宇宙的非预测性分析。后现代公共行政的话语理论是融合后现代的现象学、构成主义以及能量场等概念建构的。他们认为，我们制定和修订公共政策的场所就是一个公共能量场，“能量场描述一个由人的意向性控制的现象学的在场或目前。所谓现象学的在场/目前并非指钟表或日历上的某个特殊时刻或时段。目前作为一种扩展的在场是在此情景中谋划未来的积淀性行为的集合。能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的。”［7］社会对话和公共政策的形成就是在不同目标、意图的相互影响、激变与碰撞中形成的。在这个政策形成过程中，没有任何一种目标或意图具有绝对的权威和优势。福克斯和米勒强调，后现代公共行政就要求公民以真诚的、真实的面对面的对话——“真实的话语(authenticdiscourse)”,因为一旦参与者的信任遭到背叛，公民对公共事务的参与度，特别是在公共政策的执行方面，可能会受到威胁。［8］这个真实话语的规则是:交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。2.解构性后现代公共行政解构是法国著名后现代主义理论家德里达于1969年提出的一个概念。解构通过挑战那些渗透在我们文化并给我们的信仰、思想和行为产生扭曲模式的不合理的价值等级以及不对称的权利关系而创造文本意义。在德里达看来，解构性方法是要识别一种叙事文本的断裂，通过这种断裂，解构可以表明文本因二元对立和不可约隐喻的必然依赖而产生曲解的情况。法默尔很欣赏德里达的解构概念，他认为，“解构本质上是对文本的一种良好解读，……解构一直都被比作对一幅绘画进行X光透视以便显现潜在的图像，而且这个不同的目的导致在解释和解构之间的强调重心从同一转向差异。”［9］法默尔在《论反行政艺术》一书中指出，“后现代主义分析是一种解放的尝试，它要求我们都去参与公共事务的对话，去听其他的人——这就是反行政精神。所谓“反行政”，是一种旨在否定行政官僚权力并且否定韦伯式理性——等级观点的管理方法，它表明的是一种赞成论战性、多元文化论和多样性的观点。”“解构概念对于公共行政理论研究者和实际工作者都是一种重要的资源”，［10］可以利用解构来拒绝给予源自官僚制的权力话语以任何特权地位。法默尔强调，在公共行政语境中，解构能被用来质疑我们据以建立现代主义公共行政的前提基础，可以开辟一种反行政的新视野、新观念，为试图使公共行政思维摆脱官僚等级观念和由于偏见束缚的准则扫清道路。同时，法默尔强调，“公共行政理论即公共官僚机构的语言应该成为揭示这种公共行政问题的动力机”。［11］在他看来，现代公共行政理论很有价值并且能够产生显著成果，但作为一种解释和催化力量，它对于解决有关官僚机构弊端的问题却有局限性。我们通过采用一种反思性语言范式则可以超越这些局限性。他所说的“反思性语言范式”亦即他为公共行政所作的反思性解释，并进而提出了对后现代公共行政具有四个生产性方面的重建：“想象”、“解构”、“去领地化”和“变样”。法默尔探讨了如何解构官僚的效率问题。［12］首先，官僚效率是社会建构，取决于人们怎样对它进行解释。它是一个文化特有的概念，并且与生产的提高相关联。其次，效率与无效率间的二分法是含糊的，例如，它不能确保一个合理的结果。效率概念只有在强调控制的社会里产生优势。对于后现代主义而言，这就意味着，效率是不重要的；而对于现代主义而言，效率概念却成为其中心话语。然而，值得指出的是，吉尔诺(Gillroy)也持有相同的观点。［13］他认为，后现代解析使得公共行政人员重审他们对既定的范式、概念的假设。现代行政的主要概念是效率，而在后现代公共行政语境下，供选择的价值譬如公正、平等、公共事业以及自治权等却更加具有振兴公共行政的活力。综上所述，尽管以上两种后现代公共行政理论在立场上有许多区别，但都具有反对将所有复杂现象都万中取一地抽取本质的反本质主义，以及消解僵化话语并打破思想禁锢的反权威主义特征。三、后现代公共行政理论的哲学基础一种新的理论的建立首先要以新的哲学范式的建立为基础。在这方面，后现代公共行政理论亦不例外。公共行政哲学是“对人类行政活动过程本质与规律的认识的反思活动，即行政哲学是对一定的行政理念、行政认识进行反思的活动。”［14］简而言之，行政哲学就是对于公共行政系统的哲学性思考。行政哲学的内容至少包含两方面的主题：本体论与认识论。本体论是哲学的最主要议题，行政哲学中的本体论所关注的是组织与个人之间的关系。认识论也是哲学的重要议题之一。行政哲学中的认识论为人们提供了理解行政现象的途径，所关注的是研究与理解行政系统的模式。行政哲学中的本体论与认识论之间并非相互孤立，而是存在着对等的互动性联系。我们对于人性本质与社会现实的理解势必要受到我们研究方法与观察视角的影响，反之亦然。1.后现代公共行政哲学本体论组织中个人的人性本质与行为是行政哲学本体论的主要内容，也是行政哲学与公共行政研究的基本点。在公共行政学中，事实上也存在着有关人的本质、理性的限度、政府的实质等方面的基本假定，只是这些基本假定没有被鲜明地、理论化地归纳、提炼出来，但是已经有一些学者对公共行政学的基本假定进行了初步的阐述。美国行政学家西蒙认为，传统的“完全理性”的假设已不符合人类行为的现实，他从人的意识、决策环境与人的能力等方面否定了“完全理性”的假设，提出了“有限理性”假定，从而构建了具有鲜明西蒙特色的行政行为理论。再如，建构性后现代公共行政学者哈蒙认为，公共行政需要一种新的范式。他的基本假定是，人性是自主的，而不是被动的，是社会性的，而非原子论的。因此，人绝不是仅仅对环境的影响加以回应，而是自主地决定外在环境：人和环境的关系是一种对等的互动关系，人本身也是“社会互动的结果”。法默尔、福克斯和米勒三位著名后现代公共行政理论家一反公共行政对人性本质的质问，转向话语分析。话语的路径开始于公共行政哲学本体论质问，换句话说，质问存在。［15］法默尔认为“后现代主义的中心目标是去边缘化……诸如经济弱势群体、妇女、被殖民者、少数民族人和其它的群体”。［16］这是因为政府对科学知识的辩护给予了其社会阶层以科学知识指向为话语的特权地位，因而，政府忽视或边缘化了其它的阶层（如工人，社会弱势群体）。后现代主义者认为尊重事实和试图发现真理是科学的应有之义。科学注重事实，但科学是社会建构而成的并且靠话语得以维系。后现代主义者否认是非的客观现实,强调在建构不同的现实时，我们有不同话语。他们主张文化、话语和知识的多样性。故此，福克斯和米勒通过打通政治学和哲学的话语壁垒，建立了后现代公共行政的话语体系，并在此基础上提出以真实、诚实和坦诚对话为基础的话语理论。2．后现代公共行政哲学认识论与方法论在社会科学中，有关知识本质的争论与有关如何获得知识的争论常常混在一起。其实，认识论是本体论的反面（flipside），［17］涉及知识与对象（行政世界）的关系，研究我们如何才能宣称我们知道某件事物，即我们用何种方式去认识对象。一般而言，方法是主体用于建立自身和客体之间的联系并与客体保持一致的概念性工具和手段。在公共行政学中，方法论层面上的问题是指，我们如何把我们对公共行政实践、现象的认识表达出来？如何研究公共行政？作为后现代公共行政理论奠基人的福克斯和米勒认为传统