劳动监察制度的缺陷与完善

劳动与社会保障法1劳动监察制度的缺陷与完善【摘要】劳动监察制度是指国家通过行政管理手段对用人单位遵守劳动法律的情况进行监督，以维护劳动者的合法权益，从而达到平衡用人单位与劳动者双方之间的力量对比关系，维护劳资关系和谐的一种法律制度，其具有专门性、主动、事前预防和事后补救性特征。我国劳动监察制度始建于1993年，但是，由于立法层次不高、制度设计缺陷和队伍建设的体制缺陷等问题，导致我国劳动监察执法效果基本没有达到设置目的，多年来劳动法并没有得到有关用人单位的普遍遵守。在制度完善方面，本文中着重强调必须完善劳动监察渎职责任追究制度，同时，必须进行一个体制改革和两个制度创新。一个体制改革就是改变目前劳动监察机构的行政管理体制，将劳动监察机构独立出来，在行政管理上改为垂直管理模式；两个制度创新是指：一是赋与劳动监察机构行政强制申请权和执行权，但行政强制决定权交给法官，二是建立企业劳动监察报告制度，要求企业就有关劳动监察事项定期向劳动监察部门报告。【关键词】劳动监察制度缺陷完善1993年，原劳动部发布的《劳动监察规定》标志着我国初步确立了劳动监察制度，从此我国劳动保障监察制度从部门试行阶段到全面发展阶段，至今已近十八年，其作为一个行政程序性制度，在保障劳动法律、法规的正确实施，促进社会主义劳资关系的和谐发展，维护劳动者合法权益等各方面都起到了一定的积极作用。但是，也要看到这一制度经过十多年的实施检验，还存在很多不成熟、不完善的地方，以致实施效果不尽如人意，甚至存在有违制度设置本意的问题。一、劳动监察制度的概念、特征和目的（一）劳动监察制度的概念和特征如果说劳动监察是指国家设立的专门机构对用人单位贯彻实施劳动法律法规情况所进行的监督检查活动，那么，劳动监察制度显然是指实施这项活动的各项法律制度的总称。根据要办什么事，怎样去办，如有懈怠失误如何补救的逻辑顺序，劳动监察制度主要由劳动监察机构人员制度、办事制度、补救制度三大块构成。我国劳动监察制度也是沿着这一思路进行了相应的设置。那么，劳动监察制度与其他法律制度相比较，具有什么特征？综合法律规范比较，劳动监察制度应当具有如下特征：劳动与社会保障法21、执法主体和执法内容上看，劳动监察制度具有执法主体专门性和执法事项的专门性。2、从执法手段上看，劳动监察程序具有主动干预性。3、从执法效果上看，劳动监察制度具有事前预防和事后补救的混合机制特点。（二）劳动监察制度的目的2004年11月1日国务院发布的《劳动保障监察条例》第一条规定：“为了贯彻实施劳动和社会保障（以下称劳动保障）法律、法规和规章，规范劳动保障监察工作，维护劳动者的合法权益，根据劳动法和有关法律，制定本条例”。由此可见，劳动监察的目的有两个方面：一是为了正确实施劳动法，二是为了维护劳动者合法权益。劳动法律关系是社会最基本和最重要的社会生产关系的法律表现形式，它与绝大多数普通民众的日常生活和个人发展有着最为密切的联系，因此，劳动法律关系不仅仅属于个别劳动者与用工单位之间私权范围的事情，而是涉及公众利益和国家对社会基本生产关系的重要安排的事情。虽然国家通过劳动法将劳动权及相关权利赋予给了劳动者，但是，这仅仅是应然状态，因为现实的市民社会实际上是一个经济社会，仅仅占有劳动智能和技能的个别劳动者与占有资本资源优势的用工单位比较，显然存在明显弱势，也就是说劳资双方实际上存在不平等。于是，在法理上保护的倾斜理念应运而生，法律上首先赋与劳动者有组织工会的团结权，希望劳动者能够通过工会这一组织平衡与用工单位的力量对比关系。然而，工会在维护劳动者权益的手段上，最严厉的就是罢工。如果频繁的罢工，对于社会安定显然是极其不利的，为此，公权力干预理论应运而生，体现在立法上，所谓公权干预就是通过授权劳动行政机关相应的监察权，以国家公权力为后盾，运用行政执法管理手段介入劳资双方订立与履行劳动合同的过程中，维护劳动者的合法权益，使处于弱势地位的劳动者能够因此而获得与用工单位相抗衡的力量，其价值取向显然是为了平衡劳资双方的力量对比关系。综上，劳动监察制度显然就是国家通过行政管理手段对用人单位遵守劳动法律的情况进行监督，以维护劳动者的合法权益，从而达到平衡用人单位与劳动者双方之间的力量对比关系，维护劳资关系和谐目的的一种法律制度。平衡劳资双方的力量对比关系、维护劳资关系的和谐发展就是这个制度的目的。二、现行劳动监察制度的缺陷（一）劳动监察对象不清劳动监察制度是对用人单位遵守劳动法律法规的情况进行监督检查的行政执法制度。但由于对劳动监察性质认识不深，导致在确定监察对象上认识不一，给监察工作的实施带劳动与社会保障法3来了混乱。《劳动监察规定》确定的劳动监察对象有三类：一是用人单位（包括企业、个体经济组织以及与劳动者建立劳动关系的国家机关、事业单位、社会团体）；二是劳动者；三是事业或中介服务机构，如社会保险经办机构、职业介绍机构、职业技能鉴定机构等。而《劳动法》仅将用人单位纳入监察对象，《劳动法》第85条规定：“县级以下各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”从18个省（自治区、直辖市）的地方性法规来看，确定监察对象为用人单位的有9个；确定为用人单位和事业或中介服务机构的占6个；上述三类都包含的有3个。除了对上述三类劳动监察对象有较大争议外，实践中对另一类劳动监察对象的争议也越来越多，即非法用工主体是否属于劳动监察对象。由于现行法律法规没有对此作出明确规定，在实践中产生了不同的观点。一种意见认为，对非法用工主体只要存在雇佣关系，如未经注册登记的家庭作坊雇佣劳动者的行为，就应作为劳动监察对象；另一种意见认为，《劳动法》所规定的用人单位应具有用人的权利能力和行为能力，非法用工主体并不具备《劳动法》所规定的权利能力和行为能力，不应列入劳动监察对象。（二）劳动监察执法期限缺失一是劳动监察受理时效的缺失。《行政处罚法》出台之前，对此并没有相关规定。《行政处罚法》出台后，原劳动部办公厅于1997年《对〈关于职工对企业做出的行政处分不服能否通过劳动监察途径解决等问题的请示〉的复函》中指出：“根据《行政处罚法》第29条规定，为便于劳动行政部门调查取证和采取有力措施制止和纠正劳动违法行为，劳动者一般应自用人单位违法行为发生之日起两年内进行举报。”据此，一般认为，劳动监察受理时效为2年。但从复函的依据和权限来看，2年并不能作为劳动监察的受理时效，而只适用于涉及劳动行政处罚的案件，对于劳动行政处理的案件并不适用。二是对监察期限规定不完善。《劳动监察程序规定》对办案期限进行了规定，劳动监察案件应从立案之日起30日内结案，特殊情况，可以延长30日。但该规定对案件能否中止或对期限能否重新计算等未明确规定，在实践中给监察工作带来了很大的难度。（三）监察内容界定不清一是劳动监察内容与劳动争议仲裁内容界定不清。《劳动法》规定了两套执法体系：一套是以劳动争议的调解、仲裁为内容的劳动争议处理程度；另一套是以劳动监察为核心的劳动监督检查制度。两套制度如何运行，《劳动法》并没明确规定，而从现行的相关解释和实践来看，也是职责交叉，各行其是。二是各地立法不一致。由于各地对劳动监察性质认识不一，在对监察内容方面的规定也不尽相同。如《劳动监察规定》中规定，对劳动合同的订立和履行情况属于劳动监察的劳动与社会保障法4内容；《上海市劳动监察规定》则仅规定了劳动合同订立的情况；《吉林省劳动保障监察条例》则规定为劳动合同的订立、履行、终止或解除的情况。类似情形在各省市的地方性立法中比比皆是，这种情况给劳动监察工作带来很大的负面影响。（四）法律的缺陷难以适应监察执法的需要一是劳动行政强制措施缺乏。目前，劳动保障法律没有赋予劳动保障部门采取行政强制措施的权力，导致许多案件的调查取证和查处工作难以顺利开展。如在查处拖欠工资、非法职业中介等违法案件的过程中，一些违法行为人常常采用逃匿、毁损名册或账簿凭证、变卖或转移财物等方法逃避监督检查，导致劳动者的合法权益得不到有效保护。二是监察处罚力度不够。我国劳动立法是“公法私法化”的过程，对违法行为追究的法律责任更侧重于民事责任，对违反强制性法律规范行为缺乏处罚依据，如企业主不签订劳动合同、故意拖欠克扣工资等。三、完善现行劳动监察制度的几点建议（一）正确界定劳动监察的范围和对象在法理上和立法实践中，对劳动监察范围的界定有三种主张：一是只限于劳动基准法。即规定劳动条件最低标准的法律规范，如《最低工资法》、《工时法》、《女工和未成年工特殊保护法》等；二是包括全部劳动法律法规。如法国规定，劳动法典、法律和未收录在法典中的法规的各项规定，都在劳动监察范围之内；三是仅限于强制性法律规范。即只限于关于劳动者实体权利的强制性法律规范（关于劳动者权益最低标准的法律规定）和关于劳动关系运行规则的强制性法律规范（如禁止使用童工等），对于劳动者实体权利和劳动关系运行规则的任意性法律规范，允许当事人自主选择是否遵守和如何遵守，而不应当监督遵守。从我目前的情况来看，劳动争议仲裁机构在各地已基本建立，而劳动监察机构的力量却还普遍不足。因此，我们认为劳动监察的范围应主要是强制性法律和劳动基准方面的规定。这既有利于《劳动法》的贯彻，保护劳动者的基本权益，也有利于避免劳动监察力量分散，影响监察效果。在监察对象上，《劳动法》在以劳动关系作为主要调整对象的同时，还调整与劳动关系密切联系的其他社会关系。因此劳动监察的对象并不仅限于用人单位，还应包括为实现劳动关系而发生的其他社会关系的部分主体，如盈利性的职业介绍机构、职业培训机构等。从立法宗旨来看，劳动者是劳动法的保护对象，并不应成为监察对象。至于非法用工主体，现行劳动法律法规中未对其与劳动者所形成关系的性质、类别等方面作出明确规劳动与社会保障法5定，具有较大的复杂性。从劳动监察的法定性和行政性来看，现阶段还不宜将非法用工主体等作为监察对象，其对劳动者的侵权行为应通过民事途径解决。（二）强化劳动监察执法权力，完善执法程序劳动监察执法包括：调查权，即劳动监察人员有权无条件地进入工作地点进行检查的权力；调阅检查审核权，即有权调阅检查审核用人单位工资、工时、工作手册、工作细则和其他劳动条件方面的账簿、支付记簿、劳动合同和任何监察人员认为与劳动有关的文件和材料；中止调查权，即对因企业主逃逸或不可抗力而无法调查取证的，劳动监察机构有机决定中止调查；请示协助权，即劳动监察人员在必要时有权要求公安、工商等部门进行协助的权力；查封扣押权，凡涉及用人单位因经营不良或故意拖欠克扣工资，其法人或企业主逃逸的，根据相关证据可以查封扣押其财产或申请法院采取保全等措施。涉及用人单位破产的，在资产清算时应依法优先支付职工工资、社会保险费等，维护职工的劳动保障权益；处罚权，即授予劳动监察机构对违法企业实行处罚的广泛权力，包括罚款、责令停业、吊销营业执照、封闭工厂等。同时应进一步完善劳动监察内部程序，明确劳动监察受理时效，建立监察期限的延长制度、中止制度，不断规范劳动监察执法行为。（三）进一步完善对劳动违法行为的制裁措施我国对劳动违法行为的惩罚侧重于追究民事责任，轻行政处罚，少刑事责任，这不利于对劳动权益的保护。大量的劳动违法案件表明，当民事赔偿和行政处罚已不足以保障劳动权益的情况下，加强对侵犯劳动权益的刑事责任追究，是惟一的选择。从国外对劳动权益的刑法保护看，其保护的范围相当广泛。如《法国刑法典》有关于侵犯劳动平等权、使用童工、妨害工会活动的犯罪条款。《德国刑法典》在保护劳动权益方面除了一般犯罪条款外还特别有关于社会保障、监管主体的犯罪条款。《美国法典》第29篇第186节规定了妨害工会利益的犯罪条款。借鉴外国立法例，我国也可以增加对劳动平等权、休息休假权、劳动报酬权、社会保障权、组织工会权以及妇女、未成年人特殊权利的刑法保护。（四）建立企业劳动监察事项报告制度建立企业劳动监察事项报告制度是一项制度上的创新，其主要内容就是企业应当定期向劳动监察部门就有关劳动监察事项进行报告；劳动监察部门在接到报告后，必须通过一定的方式在一定程