预防和遏制招投标违法违规行为

预防和遏制当前工程项目招投标违法违规行为的实践与思考摘要：目前建设工程招投标违法违规现象时有发生，严重影响招投标市场的正常秩序，主要表现：串标、挂靠、围标、陪标等。产生的原因是多方面的：社会诚信度的缺失、制度不完善、从业人员素质参差、监管不力等。嘉善县在预防和遏制招投标违法违规方面做出了有益的探索：完善制度、规范运作、加强监管、采取切实可行的具体措施等，取得了较好的成效。但要真正实现这一难题的破解，必须抓好各个招投标环节，即强化对标前、标中、标后各环节的监督管理。关键词：建设工程招投标违法违规招投标工作从无到有，从无序到有序，从有序操作到注重实效……随着招投标交易平台建设的不断发展，各地招投标管理部门在整合招投标资源，规范招投标市场运作等方面都取得了显著的成效。但在建设工程项目招投标活动中，违法违规现象，特别是挂靠、围标、串标等问题，仍然是招投标管理工作中的难点之一，它不仅扰乱了招投标市场的正常竞争秩序，而且还危害了中标后的履约和施工质量，损害了国家、集体和其他招投标当事人的利益。现结合嘉善县招投标交易管理委员会在预防和遏制招投标违法违规方面的实践，对建设工程项目招标违法违规现象产生的原因及如何应对作浅要分析，并就如何进一步破解这一难题提一些不成熟的建议，以供参考。一、当前工程项目招投标活动中挂靠围标串标等违法违规现状及原因1、当前招投标活动中挂靠围标串标等违法违规现状：（1）投标人与招标人串标。工程项目招标投标中，部分投标人利用包括商业贿赂等在内的各种手段与权力部门或权力人达成默契进行串标。串标利用正常的招标投标程序，使特定投标人取得工程的行为合法化，造成投标人“自然”中标的假象，隐蔽性强，难以对其进行有效监管，对公平竞争原则的破坏性也较强。（2）投标人之间相互围标。地方保护、行业保护和资质管理造成的市场分割等问题的存在，常常导致某些地区投标人基本固定在一个比较小的地域范围内，增加了投标人之间相互围标的可能性。（3）投标人之间相互陪标。早期陪标往往以一个投标人编制数份类似标书的形式出现，法律法规对这种行为规定了包括降低资质等级、一年或数年不能参与某地区或某行业的投标等较严厉的处罚。现阶段陪标出现了由各投标人单独编制标书，各陪标人标书的总报价和参与评分的单价接近的趋势，或替被陪方拉分(即不按常规的投标人报价思路报价，故意报高价或低价使得被陪的投标人较易获得最高得分)的趋势。由于这种陪标方式的隐蔽性更强，对招标投标市场的破坏性也更大。（4）投标时超低价竞争，中标后通过不规范行为谋利。投标人之间无序竞争、过度竞争、不平等竞争屡见不鲜。部分投标人为了占领市场，通过故意降低投标报价，贿赂招标相关部门权力人，甚至在招标人面前恶意破坏竞争对手信誉等行为来使自己中标。投标人中标后为了获利往往大面积偷工减料，恶意进行工程变更。这些不当竞争行为严重影响了施工招标投标市场的健康发展，破坏了建筑施工行业的整体信誉，同时也对建筑企业的健康发展造成了严重的影响。2、产生挂靠围标串标等违法违规现象的原因是多方面的：（1）社会信用缺失。全社会诚信氛围差，包括政府部门在内的各方诚信度低（如拖欠施工企业工程款），是招投标环节诸多问题的重要原因。（2）从业人员专业素质参差不齐。从业人员人力不足、素质参差不齐、管理松散混乱，无法发现并遏制违法违规行为的发生。（3）招投标制度的不完善、科学，给违规操作留有空间；（4）相关行政主管部门在工程项目招标方式的审批上审核把关不严、项目实施过程中监督不到位；（5）业主自行选择招投标代理机构，造成一些与业主串通的投标企业能够左右代理机构；（6）对招投标代理机构监管不力，造成代理机构胆大妄为，暗中操纵招标投标。二、嘉善县招投标交易管理委员会和招投标交易中心在预防和遏制工程项目招投标违法违规行为方面所作的有益探索1、以制度为保障，有针对性地堵塞漏洞针对当前存在的这一难点问题，嘉善县颁布《关于进一步加强建设工程招标投标监督管理的若干意见》及《嘉善县工程建设项目投标人资格审查实施办法》，就预防和遏制招投标活动中的违法行为作了具体的规定。县招管委也随之相继出台了《嘉善县招投标交易中心报名及报名审查若干规定》、《嘉善县工程建设项目随机抽取方式确定潜在投标人实施办法》、《嘉善县招投标交易中心保证金代收代退管理细则》、《嘉善县政府投资工程项目推行投标诚信保证金制度实施办法》等一系列具体的操作规定、办法或细则，为预防和遏制招投标活动中“挂靠、串标、围标”等违法违规行为提供了制度保障。2、规范运作，把好招投标过程每一关（1）加强报名资格审查，严把市场准入关。在投标报名时，对所有投标人应当提供的原件及相关资料，包括企业营业执照（副本）、资质等级证书（副本）、项目经理证书等资料的原件进行严格审核，履行《交易席位证》登记手续，所有投标人参加以后的投标活动必须出示《交易席位证》。这样从源头上扎好了防止招投标活动中“挂靠”、“围标”、“串标”的第一道篱笆。（2）严把投标保证金代收代退关，充分发挥保证金的作用。在代收代退保证金时，要求保证金的缴纳单位和退付单位应当与交易主体资格相符，且保证金的缴纳单位和退付单位名称应当一致；缴纳保证金应采用银行转帐方式，但缴款单位为自然人或保证金数额少于10000元的可以采用现金方式。同时，全县范围内的政府投资工程项目的招标投标，推行投标诚信保证金制度，促使投标人进行诚信投标活动。这些措施的实施对预防和遏制招投标活动中的“挂靠”、“围标”、“串标”行为的发生起到了重要的作用。（3）严把投标人的投标资格审查关，实行公平的准入原则。一般使用合格制的审查方式，规定不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人。政府投资工程项目除技术特别复杂或者具有特殊专业技术要求外，提倡实行资格后审。采用经评审的最低投标价法评标的工程项目招标，投标申请人的资格审查实行资格预审的，招标人应当允许所有合格投标申请人参加投标，不得对投标人数量进行限制。（4）完善开标评标机制，加强开标评标环节的管理，把好开标评标关。为了防止招标人利用资格预审以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，规定在政府投资工程项目的施工招标中，除技术特别复杂或者具有特殊专业技术要求外，提倡采用资格后审的方法，并加强对投标人的资格审查。同时规定采用最低评标价法的，允许所有投标申请人参加投标。目的是让所有合格投标申请人平等地获得投标机会，增强公平性和竞争性，增加串标、围标成本，有效防止串标、围标现象的发生。2007年，调研出台了《嘉善县建设工程项目招标评标实施细则》，创新性地将原先分割的建设、水利、交通等各类建设工程的评标纳入其中，对评审程序、评审项目内容、评判标准等做出了明确而具体的规定，具有很强的可操作性。2009年，又出台了《嘉善县建设工程监理项目招标评标办法》、《嘉善县建设工程项目招投标开标评标管理实施办法》等办法，有力地夯实了开标评标工作基础。2007年起，嘉善县招投标统一平台全面推行电子化开标评标，进一步规范了开标评标活动，提升了监督效率，减少了人为因素影响，提高了竞争性和公平性。（5）把好定标关，评标结果实行公示制。预中标结果在场内及相关媒体上公示3天，接受质疑，处理投诉。确无异议，招标人才能发出中标通知书。2008年起，嘉善县招管委还针对招投标交易市场存在着提供虚假材料谋取中标、串标围标等不良行为的问题，在预中标公示中将影响得分的预中标人的业绩信誉等实行公示，以发挥社会监督的作用等，提高监管质量，切实把好定标关。3、建立健全招投标市场信用体系，控制招投标市场诚信欠缺问题招投标市场诚信缺乏是导致串标围标等不良行为发生的一个主要原因，为此，嘉善县出台了《嘉善县招投标交易市场不良行为记录信息管理及运用实施办法（试行）》，明确了不良行为认定行业行政部门负责制。在实际操作过程中落实不良行为认定、报送、公示、查询、运用等管理制度。嘉善县招管委在工作中采取了四项措施来控制招投标市场诚信欠缺问题。（1）加强调查研究，创新监管手段。对投标人弄虚作假的高发区，如业绩、信誉等实行前置审查及原件审查制，以提高审查质量；对影响得分的预中标人的业绩信誉等实行公示，发挥社会监督的作用等，提高监管质量。（2）推行投标诚信保证金制度，遏制市场不良行为。出台《嘉善县政府投资工程项目推行投标诚信保证金制度实施办法》，要求参与嘉善县政府投资工程项目的投标人在投标前以转帐或银行汇票等方式汇入招投标双方约定的指定帐户，担保其进行诚信投标活动。（3）加强市场准入管理，严格投标人诚信记录。对被行业行政主管部门依法认定为不良行为的，记入不良行为记录档案，限制其6个月以上参加县政府投资项目投标资格。（4）加强打击力度，净化市场环境。会同相关行业部门加强日常监管，对发现的弄虚作假、串标等不良行为的进行记录和公示，情节严重的严格依法查处。4、工程项目招标评标过程中两大行之有效的措施（1）政府投资工程项目推行合理低价中标制度。嘉善县规定单项合同估算价300万元以下的项目采用经评审的最低投标价法，300万元以上的提倡采用经评审的最低投标价法。对采用经评审的最低评标价法的要求招标人设置投标上限控制价和下限控制价，防止哄台标价或恶意竞争后标价过低。同时规定，采用经评审的最低评标价法的项目应当允许所有投标申请人参与投标，增强了招标项目的竞争性。合理低价中标制度不仅有效地降低了工程造价，而且增加了串标围标等行为的难度及成本（2）推行清单计价方式招标。积极推行工程量清单计价方式招标，并针对当前工程清单招标中个别项目存在的以设置暂定价为由规避招标、个别项目附属工程招标采用事后邀请招标而实质上规避招标等问题，对工程量清单中的暂定价、附属工程的招标进行了明确规定，进一步完善了工程建设项目招标制度，有效地控制了工程造价，预防和遏制了违规行为的发生。5、加强监督，提高交易透明度，及时查处违法违规行为（1）依托《嘉善招标采购网》、场内电子显示屏、公告公示栏等载体，对交易公告、入围投标人、预中标信息、交易结果等及时进行公布，提高交易行为的透明度，主动接受社会监督。（2）履行场内监管职责，在审查报名、开标、评标等环节的现场监督中及时发现蛛丝马迹，并针对不同情况加以指出纠正或会同纪委和相关行政主管部门进行查处。重视招投标投诉案件，根据投诉线索发现问题，严肃查处。2006年依法查处的嘉善县恒基工程勘察有限公司等四家投标企业违法串标案件即为根据投诉线索查处的一起较大的案件。（3）建立投标企业黑名单制度，违规企业及项目经理等记入黑名单，并“嘉善招标采购网”上曝光，对其今后的投标资格进行限制。（4）强化建设工程施工监督管理。要求建设、交通、水利等行政职能部门要采取日常检查、专项检查和专案督查相结合的方式加强对本行业建设工程项目的监督管理，重点对施工、监理单位项目部人员到岗及其履行职责情况，转包、挂靠、违法分包情况，工程施工进展具体情况、工程变更情况、工程款支付情况进行检查，并按规定职责严肃查处建设工程转包、违法分包、挂靠等违规行为。（5）组建行风监督员队伍，强化社会监督。目前招投标违法违规行为的手段更隐蔽，在招投标过程中往往难以发现，招标前、后期更容易暴露。而聘请精通招投标业务的社会各界优秀人士组成行风监督员队伍，不仅可以对招投标交易窗口的服务工作进行监督，更重要的是可以发挥他们在各行各业中对招投标事前、事中、事后进行随时监督的作用。三、对全面预防和遏制挂靠围标串标现象的几点建议预防和遏制招投标违法违规行为，不仅仅需要在招投标过程这一个环节上采取有效措施，更需要各级行政主管部门、业主、招投标代理机构在标前、标中、标后的各个环节上齐抓共管，共同努力。从实践来看，笔者认为招标前期及后期的监管尤为重要，前期没管好，招投标过程就会变成走过场，无法起到招标的应有效果；标后缺少监管，工程项目随意变更，施工企业任意转包分包，那么，招投标过程就是多此一举，已失去其原有的价值。因此，应形成这样一个联合监管机制：招投标交易管理部门着重于招投标环节的监督管理，即在探索、创新招投标管理机制，制定招投标交易管理制度、规范招投标交易行为、完善招投标操作行为等方面采取措施，来预防和遏制