和谐社会构建中的户籍制度改革问题思考

和谐社会构建中的户籍制度改革问题思考池林刚摘要：现行的户籍制度是特定时代的产物，不符合和谐社会以人为本的原则，已越来越不能适应中国社会经济的发展，其弊端日益突出。改革是势在必行的，目的是保证公民的迁徙自由，特别是在市场经济条件下，人力资源、劳动力资源的合理调配。但是改革的重点和难点就在于，几十年以来户口制度附着了很多和公共政策，包括社会保障权益相关的不能马上解决的矛盾。我国提出构建社会主义和谐社会，已经明确了深化户籍制度改革的要求，社会各界对加快户籍改革的呼声十分强烈，推进户籍制度改革已是大势所趋，但改革应是有序的、渐进的一个过程，需要逐步实现。关键词：和谐社会户籍制度改革户籍制度一直是社会各界关注的热点问题，自上世纪八十年代以来，我国政府开始对户籍制度改革进行试点，但一直进展缓慢。近年来，中央提出新农村建设、缩小城乡差距的战略目标，户籍制度改革再次被提上中央议事日程。所谓户籍制度是指管理住户和人口的制度，它的制定与一定的经济环境紧密相连。为收集人口统计的基本资料，世界各国都有类似的户籍管理制度。例如，美国的人口登记大体包括三种途径:一是经常性的出生、死亡、结婚、离婚登记;二是每年若干次不同性质的人口抽样调查;三是每十年一次的人口普查［1］。绝大多数国家进行户籍登记的基本目的，不是为了区别对待不同的公民身份，也不是为了控制公民就业和迁徙流向，而是为了掌握全国人口统计数据，为制定公共政策和维护社会治安提供基本情报。而我国的户籍管理制度，使得中国社会人为地划分为城市和农村，难以满足公民正常迁移的需要，同时户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”，其弊端日益凸显，已越来越不能适应中国社会经济的发展。当前，社会各界对加快户籍改革的呼声十分强烈，推进户籍制度改革势在必行。户籍改革的最终目的是要控制人口的个人信息，而不是强加给户籍许多附加值。但现阶段完全放开让公民自由迁徙，则会给城市特别是大中城市带来很大压力，公共基础设施、医疗、就业、教育等一下子很难跟上。户籍改革本身并不复1杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局，却是错综复杂的。因而，户籍制度改革不应只是简单户口形式的统一，更需要加快相关配套措施的改革，例如健立健全全社会保障制度、改革劳动就业制度、规范城镇外来人员的管理、建立新的城市建设机制、大力扶持农业、农村和农民，否则我们的改革不能真正得到实施，也不利于和谐社会的建立。因此，我们要充分认识到户籍制制度改革的艰巨性、复杂性，须知改革应是一个有序的、渐进的过程，需要逐步实现。一、现有户籍制度的形成与改革历程（一）现有户籍制度的形成建国以前我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁移基本上是自由的。新中国成立后，为了废除国民党时期的户口制度，各级人民政府在组织人民民主专政的公安机关的同时，设立了户籍管理部门，并着手建立新型的户籍制度。1951年公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这个条例使全国城市户口管理制度基本得到统一。1953年7月，中央政务院发布《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，这是我国最早对人口迁徙的控制政策，“盲流”一词，就是那时提出来的。随着经济恢复与大规模工业建设，大批农业劳动力转移到工业部门，相应地提高了城市人口的比重。第一个五年计划完成后，城市建设资金极度匮乏，基础设施不完善，人口的增长对城市的压力日益增大，为了城市社会稳定和适应当时供给不足的社会经济状态，国务院于1958年1月颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口管理条例》，该条例以国家法律的形式对户口的登记、户口申报和注销、户口迁移及手续等方面都作了明确规定，严格划分出农业人口与非农业人口，对农民进入城镇作出了严格的约束性限制。这是后来我国关于户籍管理法律条例的基本法律依据。该条例第一次以法律形式对人口自由流动实行了严格的政府管制。确立了以常住人口为主、严格控制人口流动的基本原则，将城乡居民明确划分为“农业户口”和“非农业户口”两类，在事实上取消了1954年宪法关于公民有自由迁徙自由的规定［2］，从而使得户籍制度衍生出中国社会特有的迁移控制功能。2此后，随着我国政治经济形势的发展变化，这一制度日趋完善，并走上僵化。1964年8月14日，国务院批准了公安部《关于户口迁移政策规定》，对农村迁入城市的人口进一步实行严格的控制。1975年修改的宪法则取消了关于公民自由迁移的条文。1977年11月，国务院批转了《公安部关于户口迁移政策规定》，进一步强化了对户口迁移的严格管理，规定从农村招收的临时工和合同工，其户口不得迁入市、镇。该规定还首次明确提出“农转非”控制指标［3］。即每年批准从农村迁入市镇和专为非农业户口的职工家庭人数不得超过非农业人口数的0.15％。从而对“农转非”实行了政策和指标的双重控制的管理体制，至此，以控制公民自由迁移为基本特征的新中国户籍制度已臻完备。全体公民被人为地分为不可逾越的“农业户口”和“非农业户口”，城乡壁垒日益森严，耸立在城乡之间的“户籍墙”坚不可摧，二元结构社会也逐步形成。(二)现有户籍制度改革历程自文革以后的经济体制改革,带来了国家经济的快速发展,同时也使由户籍制度所引起的不同身份等级之间的矛盾显露出来。城乡之间、地区之间的人口大流动，一年一度的“民工潮”等，有力地冲击着原有的户籍管理体系。于是，自80年代以来，国家对户籍制度进行了断续的改革。20世纪80年代中期，随着乡镇企业得异军突起，一部分农民开始了“离土不离乡”的就地非农化选择。为了适应这一形势，1984年10月，国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，准许在集镇有固定住所、有经营能力或在集镇企事业单位长期务工的人员自理口粮到集镇落户。20世纪80年代末至90年代初，户口政策仍是控制劳动力自由流动的工具，户籍改革与松动继续进行。在整个90年代，户籍制度改革与松动的步伐十分缓慢，很多地方仍然存在着用指标控制农民进城落户的现象，一些地方即使准予农民进城，也要收取一定数量的城市增容费，大量的跨省区流动的农民工仍然面临难以落户城镇的问题。进入新世纪以来呼吁改革现行二元户籍制度的声音越来越大，户籍制度改革的步伐也越来越大。2001年，国务院转批了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，要求各地全面部署开展小城镇户籍管理制度改革工作，这一政策在全国范围内逐步得到实施。与此同时，一些大中城市也大幅度调整户籍制度政策、放宽落户条件，这些城市既包括许多沿海地区市场经济水平较高的城市，3也包括一些城市户口已丧失含金量即不能再提供传统福利保障的城市，还包括一些西部地区的大中城市如乌鲁木齐、西安、昆明等。［4］2006年，国务院14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革工作进行了综合调研。调研结论是：进一步深化户籍改革的时机基本成熟。到2006年为止，全国己经有12个省相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，建立了城乡统一的户籍管理制度。部分地区也进行了户籍制度改革，比如浙江省宁波市城镇户籍制度改革取得重大突破，进城镇落户的指标限制取消，全面建立按居住地登记户口的户籍制度，彻底拆除了城乡之间的户口门槛，农民进城获得非农业户口成为现实。但从总体上来讲，我国户籍制度改革进程缓慢，传统户籍制度仍是造成当前农村劳动力非转农转移问题、农民工问题、城乡差距问题、区域经济协调问题乃至整个二元结构问题的总的制度性根源，是建设社会主义和谐社会的体制性障碍。二、对传统户籍制度正确评估不可否认,现有户籍制度曾经发挥过重要的历史作用。在计划经济物资缺乏的岁月有效地将人口控制在自己的户籍所在地,避免了大批流动人口引发的社会治安问题。使国家能准确地及时地掌握全国人口的分布、增减和变动情况,为我国社会主义建设过程中,有计划地编制国民经济发展计划,贯彻统筹安排劳动就业和劳动力调配,以及节制生育等等重要政策措施,提供人口资料。即便是在居住与迁徙自由不断地被众多学者提出的今天,户籍管理制度在社会管理中的作用也是不可完全抹杀的,然而,时至今日,户籍制度显现出来的更多的却是负面的作用，已经成为构建和谐社会的严重障碍。（一）现行户籍制度造成了人与人之间事实上的不平等，不利于和谐社会的构建我国的户籍制度把户口分为农业户口和非农业户口，人也相应地被分为城市人和农村人，而与户口紧密联系的是一系列福利制度。在短缺经济时期，这一特征表现得尤为突出。随着改革的深入，有些依附于户口的福利、特权已经废除或者正在淡化，然而因户口导致的就业待遇不平等、享受社会保障的差别、子女的受教育问题、生活上的诸多不便以及观念上的歧视依然存在。这些都与我国社会主义和谐社会以人为本和公平正义的原则背道而驰。4（二）现行户籍制度已经越来越不适应经济和社会的发展从根本上来讲，构建和谐社会离不开经济的发展，没有经济的发展作支撑，构建和谐社会就无从谈起。我国目前的户籍制度已经在很大程度上制约了经济和社会的发展，具体表现如下：1、户籍制度阻碍了劳动力资源市场化配置。如果人口可以自由流动,则所有劳动力都可以参与任何地区劳动力市场的竞争。在这样有充分竞争的劳动力市场里,劳动力交易的成本将会大大降低,劳动力资源将获得重新和最佳的配置,而且劳动力的积极性和创造性也能得到最充分的发挥。人们将为争夺一个待遇高的工作而展开竞争,为获得更好的工作而努力学习、勤奋工作,不断提高自己。有了高素质的人才,经济就可以迅猛发展。但是由于户籍制度限制,劳动力无法参与户籍所在地以外的劳动力市场的竞争,也无法形成国内统一的劳动力市场。不仅如此,一些发达地区还以户籍的方式排斥外地劳动力。由于劳动力不能自由和有效地流动,也就加剧了部门、城乡和地区之间的经济发展差距。这一差距越大,总体上的生产效率就越低,经济的增长就越慢。2、遏制了消费市场的进一步启动。大量涌人城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，这在相当程度上窒息了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。经济学的终身收入假说指出，人们在消费时，通常是按照其稳定的或终身可得的收入作为其预算约束。如果工作不稳定，其储蓄倾向就高。所以，在城市短期滞留的人口不愿将其收人过多地用于即期消费。而通过户籍制度改革，吸收他们中一部分成为城市居民，其对未来的预期就会改变，也更愿意消费他们的即期收入。3、不利于农民收入的增加，城乡差别急剧拉大。据国家统计局统计，近几年来中国城市居民的收入是农村的3倍以上，如果将城乡居民收人的计算方式，包括税负、社会保障、基础设施等因素综合考虑，城乡差距还远远不止3倍。解决我国农村劳动力聚集与耕地面积有限的矛盾，及时转移农村剩余劳动力，是一个必要的途径和选择。据估计，现在有1.4亿农民工在城市里工作，他们普遍分布在苦、累、脏、重的工作岗位，但他们在城市里生活的权利至今仍受到严格的5户口制度的束缚。由于其农业户口，无法享受社会福利和城市居民所享有的其他权利，社会暂时对农民工身份界定不清，保障不利，不少用工单位将民工视作“二等公民”。有关专家计算，平均每个农民工每年在城里创造的价值是2.5万元人民币，而农民工年平均工资仅为6000至8000元人民币。而这将极大影响农民的收入，城乡两极分化将越来越严重。（三）当代中国户籍制度有违《宪法》精神，限制了公民的自由流动，阻碍了社会发展，与和谐社会以人为本的原则格格不入公民到底有没有迁移的自由与权利？公民的迁徙和流动是否违法？这在世界各国的法律中都有明确规定：公民具有迁移、居住的自由。而且现在的户籍制度政策对于外来人口来说，明显与《中华人民共和国宪法》第三十三、三十四条之规定相矛盾。公民的迁移和流动是为了更好的发展、生存，这里面没有任何的其它目的，而且公民的发展权、生存权是最基本的人权。这些事实我们不能否认，流动人口不能在居住地行使选举权和被选举权，不能与当地人口一样平等地获得就业机会、劳动报酬、社会福利，尽管外来人口也在纳税、也在创造社会财富。在信