国地方政府绩效管理的制度环境分析

中国地方政府绩效管理的制度环境分析方雷李明（山东大学政治学与行政管理学院，山东济南250100）[摘要]地方政府绩效管理是提高政府绩效水平的有效工具，发达国家的绩效管理实践对于中国地方政府是有益的启示，要在中国地方政府中引入绩效管理就要考核中国地方政府所处的制度环境与发达国家的区别，从而为更好的发挥绩效管理的作用提供依据。[关键词]地方政府；绩效管理；行政生态；制度20世纪60年代以来，以英美为代表的发达国家开始了以提高行政效率为中心的政府绩效管理改革运动。这场改革因其深度和广度被称为“政府的革命”。改革为发达国家政府管理提供了全新的视野，建立了新的行政管理模式，发达国家借此完成了政府的现代化转型。根据里格斯的行政生态学理论，任何行政制度的产生都有其深刻的行政生态背景，任何制度也只有在一定的行政生态中才能有效的确立和发挥作用。发达国家推行绩效管理的制度环境与中国显著不同，政府绩效管理作为一种管理工具在发达国家的运用是有效的，但是，绩效管理在发达国家的成功有其得天独厚的制度条件。在制度安排上，发达国家的政府享有中国地方政府无法比拟的优越条件。如果不研究中国地方政府的制度环境，不探索这些制度和地方政府绩效管理之间的互动关系，那么研究成果是不能运用到实践中的。所以，必须深入研究中国地方政府绩效管理的制度环境，以期在制度方面为地方政府推行绩效管理提供改进的建议。一、中国推行地方政府绩效管理的制度阻碍20世纪90年代以后，中国的地方政府绩效管理实践开展起来，比如，2001年南京市政府开展的连续数年的万人评议机关活动；2000年厦门市政府推行的机关效能建设；厦门思明区历经四年时间开发的“公共部门绩效评估”系统等等。从总体上看，中国地方政府绩效管理实践活动收到了一定的成效，促进了政府管理观念的转变，提高了政府的公共管理水平和公共服务质量。但是在中国地方政府绩效管理推行过程中出现了严重的运动化、形式化特征和科学化、法制化水平不高等问题，阻碍了绩效管理向更深层次发展。这是因为就制度环境来说，中国地方政府绩效管理的推行还存在着诸多障碍，具体表现在以下几个方面：1.对上负责的层级结构是地方政府绩效管理的首要障碍中国的地方政府一般面对两个主体：一个是官僚制度下层层的上级政府，一个是它治理区域内的广大民众。由于普遍的直接选举的缺乏和人民代表大会制度的不完善造成所有的地方政府都是“对上负责”的，政府绩效评估的主体是上级政府。中国的地方政府往往不能做到发达国家地方政府的独立性，正如里格斯所言，绕射型社会的特点就是各种职能的纠缠不清，中国地方和中央的关系还不能达到一种“在市场的基础上的相互制约的良性互动”①。对上负责的层级制造成地方政府服务意识的淡漠，地方政府的首要任务是完成上级政府交办的事务，政府绩效管理停留在政府内部的编制、流程的修补。这种“绩效管理”虽然也可以取得一定的成果，但是这种停留于表面的“效率”不仅难以持久，更与绩效管理的要求相去甚远。中国的社会变革是由政府推动的，作为一个“后发型”的国家，政府主导了社会的发展变革。在而在政府内部，一般来讲，强有力的中央政府最先感受到变革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一级政府，推行上一级政府的政策方针，较少自觉性。对于地方政府来说，前进的主要动力来源于上级。虽然随着改革的步步深入，中央政府在不断的给予地方种种自主性权力，但是在整个社会过渡期内，中央政府的权威仍需要维持，对于地方的控制不能过分削弱。这就决定了至少在社会的转型期间，这种对上负责的层级机制现在是不会改变的，由此造成的对绩效管理的负面影响短期内也不会消失。2.政府、政党和人大之间的权力界限不清造成地方政府绩效管理外部监督的缺失不同于发达国家，中国的政党是现代转型过程中组织化程度最高的，中国的政党不仅仅要在制度化的环境中争取执政权力，而且主导了整个国家的现代化进程所有的制度设计和推行，由此也使得“党政不分”成为中国政治的一大特色。虽然政府一直强调党政分开，指出党的领导是间接领导、是政治思想与方针政策的领导。但时至今日，党政分开仍然是中国政府要着力解决的重大问题。政党权力的过分扩张还影响到了权力机关，政党习惯性的把人民代表大会作为政党政策获得合法性的工具。权力机关至高无上的地位受到了冲击。同时，由于行政国家的发展，行政力量膨胀，愈发挤占了权力机构的空间，使得中国的人民代表大会面临前所未有的尴尬，其独立性和职能的发挥受到了很大的挑战。人大一度成为“橡皮图章和表决机器”。政党与政府权力的过分扩张造成了中国的政府绩效管理必须由政党自上而下的推动，绩效管理的集权性、内部推动性特征明显。这样的推动方式一方面可以造成绩效管理依靠政党的力量迅速的在全国范围内铺开，但是更容易造成地方政府绩效管理在没有外力监督的情况下迅速走向形式化和运动化。3.中国地方政府独特的官僚化不足造成绩效管理推行的基础缺失理性官僚制度是由韦伯提出的，韦伯认为理性官僚制是建立在法理性权威基础上的最有效的组织形式，是“最纯粹的”组织形式。理性官僚制度在设计之初被认为是最完美的——“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”②但是到了上世纪70年代，发达国家的新公共管理运动兴起，开始了对理性官僚制口诛笔伐，新公共管理理论甚至认为，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。这实在是对理性官僚制的误解与苛求。理性官僚制在解决组织内部效率的问题上还是颇具成效的；金字塔型的层级结构也是有效的组织形式，在当今的工商组织和政府部门中，最基本的组织形态仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科学、法制和理性精神在当今时代也是必须的。新公共管理学派的偏颇在于把理性官僚制的过度发展等同于理性官僚制本身，把官僚主义和理性官僚制一同否定了。当然，也不是说理性官僚制毫无缺陷，理性官僚制所要保证的是一种工具性效率，“政治”层面的人性关切并不为理性官僚制所涉及。所以，当理性官僚制过度发展的时候就会走向它的反面，为了追求效率而导致无效率。政府绩效管理就是承袭了理性官僚制科学化、法制化的精神并运用市场化和民主化的力量对其进行修正，使政府部门更具有回应性、灵活性。发达国家不是摒弃了官僚制而是在官僚制的基础上对其进行了修改和补充。从这个意义上说，官僚制其实就是绩效管理的基础。实践证明，传统农业社会的“人治”是不可能获得长久的高效率的，理性官僚制就是为了解决“人治”的低效率而设计的。理性官僚制的基础和核心在于法治化，崇尚法的权威取代传统和个人的权威，但在中国的地方政府中，往往存在着个人权威取代法的权威，法律不受尊重，即是所谓的“上有政策、下有对策”。有的学者提出一个“非制度化生存”③的概念，就是我们虽然有完整的法律制度可以规范日常行为并进行个人权利的自我保护，但是这些制度是脆弱的，并没有落实到现实生活之中。我们解决日常生活的诸多问题不是依赖于正式的规章制度，而是传统和习惯。这是因为我们由于正处于传统社会向现代社会的转型过程中，我们还没有完成个人权威向法理性权威的转化和机构功能的分化。领导者个人对政治活动的影响很大，也就是说我们还有很强的人治传统，我们所面对的问题不是官僚制过度发展而是官僚制的相对不足。4.精英政治下的官僚队伍导致地方政府绩效管理人员准备不足从传统政治制度开始，中国的政治制度设计就是典型的精英政治，官僚作为政治精英，主宰了政治制度设计、行政实施、社会利益协调甚至是社会道德共识的实现等等任务。相应的，这套政治制度对于官僚的执政水平、道德水准要求非常高，官僚必须受过良好的教育，有政治远见和娴熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美无缺。总之，是社会的典范，是“贤者”。在这种贤人政治中，官僚如父母，人民如子女。人民一般很少主动参与行政，行政系统的有效运转依靠高素质的官僚对于民情的体察，即所谓“为民做主”。这样，在官僚队伍整体素质较高，政治清明的情况下，整个行政机构就会比较注重减轻人民负担，增加人民福利；在官僚队伍整体腐败，道德水准降低的情况下，官僚机构蜕变为奴役人民的工具，导致行政无效率或负效率。长期以来，新中国政治在一定程度上仍然是一种精英政治模式，秉承“工人阶级是先进生产力的代表，共产党是工人阶级先锋队组织”的理论前提，官僚队伍获得了精英身份，并在以阶级斗争为社会主题的时代中维持了精英地位。但是，在社会转型时期，这种依靠战争和革命建立的精英身份受到了极大的挑战。政治精英普遍面临着现代管理方法手段和社会服务建设经验的缺乏的尴尬，政治精英内部的腐败现象又进一步动摇了精英的纯洁性。与此同时，现代的文官制度虽然开始推行，但是由此产生官僚队伍还没有完全成长起来并占据从中央到地方各级政府的所有管理岗位。鉴于中国地方政府绩效管理的政府推动特征，绩效管理在地方政府的推行就变得十分困难，原因很简单绩效管理的推动者们本身就不掌握绩效管理所要求的现代科学管理方法和手段。比如，对于政府绩效管理来说，制定合乎需要的绩效评估的指标体系尤为重要，但是，官僚队伍中往往缺乏这方面专门人才。“政府组织通常不能很好的找出它们提供的产品和服务、现有的资源水平和预算水平与他们期望取得的结果之间的关系”。④导致政府并不了解通过何种措施才能改善政府的绩效。由于人才流动的马太效应，行政层级越低，地区经济越落后，官僚队伍的整体素质越低。所以，尽管绩效管理可能获得较高层级政府的认可，相关技术的缺乏和绩效管理立法的缺位却使得地方政府官僚在社会管理过程中倾向于绕开绩效管理方法而使用传统的管理手段。官僚队伍的低素质还造成官僚对绩效管理改革本身的抵制，绩效管理实施过程中必然要进行一系列的机构调整、人员精简和加强预算控制，我们知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，这样地方政府的官僚可能会本能地反对在本区域内推行政府绩效管理。二、发达国家地方政府绩效管理的制度优势里格斯把世界上主要国家的行政生态按照社会的专业化程度大致分为三类：农业行政生态或称融合型公共行政生态，过渡社会的行政生态也叫棱柱行政生态，最后是工业社会的行政生态，亦称绕射型的行政生态。这些不同的行政生态下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一项新的制度的时候必须充分考虑不同行政生态的特点，审慎进行。“在一个绕射的社会中，必然有一个专业化的机构或者组织来担负起公共行政的任务”⑤在一个高度专业化的社会中进行政府绩效管理改革可以享受到诸多先天的优越条件——“工业型的社会具有普遍而成形的规范、高度的社会流动、平等的阶级制度和发展良好的职业制度”，⑥具体来说，就是地方自治制度、公民参与机制和社会和政府行为的高度法治。1.发达国家自治的地方制度有利于绩效管理的开展与中国的地方政府显著不同，发达国家的地方制度很有特点，以美国为例，除了联邦政府和联邦成员政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都实行直接选举。发达国家的地方政府一般没有十分明显的层级，一个很大的市和一个很小的镇可能同样都是同一级别的地方政府都直接隶属于州政府，而不是相互统属。城市或者市镇的形成不是行政管理的区域划分而是由于传统和历史的因素。比如，“同样是地方政府，波士顿市有60万人，剑桥市有10万人，塞勒姆市不足5万人，艾莫斯特镇只有3.5万人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shtesbury和Leverete等地方都是人口不超过2000的小镇，也是地方政府。”⑦，地方政府在地方事务上有很大的自主权，中央对于地方政府的控制是通过财政和预算制度，很少直接插手地方的具体事务。也就是说，与中国金字塔式的任命制不同，发达国家的地方是自治的，权力是自下而上的而不是自上而下的，政府的权力来自于公民的让与，上一级政府的权力来自于下级政府的让与。在宪法的范围之内，地方的大多数事务都由公民自主，地方拥有广泛的权利。发达国家地方自治机构，可以使地方政府直接面对州政府和区域内的公民，对公民负责。这样的好处是显而易见的，首先，由于比较少的行政层级