国外基础教育督导与评价制度的理论前沿与发展动态

1国外基础教育督导与评价制度的理论前沿与发展动态北京师范大学国际与比较教育研究院王璐,教授2011年3月19日2主要内容一、督导制度法制建设的理念与动态二、督导制度机构建设的理念与动向三、督导机构职责范围的动向与趋势四、督导制度职能与作用方面的变化五、督导队伍建设方面的变化与发展3引言•教育督导与评价制度是各国基本教育制度之一；在法国，全社会已经形成这样的共识：教育督导是教育机器中必不可少的齿轮。•督导制度对监督教育政策、法规的落实、监督和评价地方教育行政和学校的办学行为及其教学质量发挥着重要的专业问责作用；•在当代各主要发达国家围绕着改进质量、提高效率与促进公平所进行的教育改革大潮中，教育督导与评价制度已经成为达到这些改革目标的重要手段与途径。•保证教育督导职能与作用有效发挥的关键在于督导制度本身的健全和完善；•而制度的健全与完善主要体现在教育督导的法治建设、组织机构建设和督导队伍建设上。4《国家中长期教育改革与发展规划纲要》(2010.6)第二十章推进依法治教•完善督导制度和监督问责机制。制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。健全国家督学制度，建设专职督导队伍。坚持督政与督学并重、监督与指导并重(六十五)。5一、国外督导制度法制建设的理念与动向•督导制度的法治建设具有两方面的重要意义：–教育督导制度在本国教育发展中法律地位与权威的重要保障;–督导工作的重要法律依据和框架。保证依法督导;涉及教育督导大政方针的法律、法规较为完备、细致。确保督导工作的科学性、规范性，减少和避免随意性。6•各国有关教育督导法律法规体系的构建包括四个层面：1）在国家基本法或宪章中确定督导的法律地位；2）在一般教育法中体现有关督导的内容；3）制定专门的教育督导法；4）制定实施框架、细则与相关文件。7(一)在国家基本法或宪章中确定督导的法律地位•在本国宪法或基本法中以高度概括的形式体现督导的内容，从而确立教育督导制度在国家发展中的法律地位;•督导制度也就是在宪法的规定下，制定相应的督导法规来实施的。这一特点在欧洲国家表现的较为突出。8国家案例•《西班牙宪章》规定了由社会公共机构在遵照相关法律的规定，对教育机构和学校进行检查和督导的义务与责任；•《荷兰宪法》第23条规定：教育享有自治，但必须接受督导的监督，以保证教育对于相关法案、政策的执行。•联邦德国在1949年5月成立时颁布的《基本法》中，确立了国家对学校教育的督导权：全部的学校教育事业置于国家的监督之下。•在奥地利，教育、艺术与文化部可以根据联邦宪法,对学校进行督导。9(二)在教育法中体现有关教育督导制度的内容•在教育法中一般都要规定有关教育督导制度的内容，例如法国：•法国是最早建立教育督导制度的国家，1802年，拿破仑政府就颁布了《国家教育总法》，规定在国家设立国民教育督导总署，并由该机构负责对初等、中等教育的学校管理和教学进行监督。时至今日，法国教育督导已经成为教育行政管理的重要支柱之一。10英国•特别是在教育发展关键时期颁发的有关教育改革的重要政策法案中，规定教育督导的内容,及时根据教育改革的需要调整教育督导制度相关内容，提出教育改革对教育督导制度发展的要求，强化督导制度对于教育改革实施的作用。•每当一项重要的教育改革法出台时，都成为教育督导制度发展的重要契机。这一点在英国尤为突出。•《1988年教育改革法》是一部在英国教育发展中具有里程碑意义的重要法案，主要在国家课程、课程标准、学校多样化等方面提出了重大改革;•在1992年颁布了主要针对教育督导制度改革的《1992年(学校)教育法》，其中相当大的篇幅(总第38章)是关于新的督导制度设置的，此法案成为女王督学团变革为教育标准局的重要法律依据。11•之后的《2005年教育法》（第18章）和《2006年教育与督导法》（第8、9部分中共7章）都用大篇幅，更加详细具体地规定了督导制度的相关内容；•根据这些法案，英国每年适时对各类督导大纲进行修订与调整，例如在2007年教育与技能部改为儿童、学校与家庭部，这一举动释放出重要的政策理念方面的变化，那么在相关的督导文件中及时作出反映。12西班牙•《教育系统总体组织法规》规定，社会公共管理机构应该为保障相关法律的执行和教育体系的质量改善履行督导职能。意大利•意大利现行有关教育的319号法令中具有关于教育督导的专门条款。13（三）制定专门的教育督导法或条例•与一般教育法的作用相似，有的国家通过制定专门的教育督导法来规定督导的机构设置、职能与作用、职责范围、任务与对象、督导原则等相关内容，亦是教育督导工作的直接依据。荷兰:•2002年9月1日荷兰正式颁布实施了《教育督导法》。规定：教育督导适用于小学、中学、成人和职业教育，使督导制度在专业和独立的基础上运行，并开展激励性评估，督导机构还要监督教育机构是否具有自己的质量保证。督导机构具有促进教育质量的法律义务。•教育督导法将教育督导分为两大类型：–对国家教育基本质量标准和拨款条件相关法律条例的执行。–其他质量方面，包括：学生发展的结果和进展情况；学习过程的结构：对个体需求的回应，考试的内容、水平和实施等。14•奥地利：–1962年就颁布了《联邦学校督导法》,这一法案与学校督导有关的司法与申诉程序。另外奥地利还颁布了《学校教育督导实施章程》（年份待查）,这一法案制定了学校督导的实施细则,这些细则适用于公立和私立学校。•俄联邦–政府2004年颁布了《联邦教育与科学督察署条例》，是俄联邦教育督导的重要法律依据。•意大利：–为了规范督学工作，国家督导办制定了一些规章制度，如教育督导工作指导规则、教育督导总结报告内容提纲等。15（四）督导实施细则和框架•各国教育督导法治建设上的一个重要发展趋势是，各国都重视相关督导细则和方案的制定，在督导机构中有专门的力量来开研发和设计这些方案和大纲。•基本法、一般教育法和专门的教育督导法的目的主要是确立督导工作的法律地位与权威，制定督导制度的宏观框架;•而督导实施细则和框架则规定了督导与评价的方法、程序、标准、过程、结果处理、信息分析、工具等方面的详细内容•是指导督导评价工作的具有法律效力的方案，是教育发展目标的具体化，是保证督导评价工作科学性、系统性、标准化的关键。16英国:•英国在1994年首次制订内容系统详实的《督导大纲》，详细规定了督导的标准、内容、方法、程序、督导报告等，并向学校、社会和家长公开。•《督导大纲》成为指导督学工作的主要依据，也是加强督导专业性的重要标志，以此来保证督导工作的高标准与高质量，保证督导工作的系统性、标准化和科学性。•近年来，督导大纲的研发向分类的方向发展，在中小学校督导大纲的基础上，分别制定了的督导大纲:–独立学校、–学前教育机构和保育机构、–职业技术学校、–职前教师教育机构、–地方教育局等机构类型。17•荷兰的督导框架较为详细地制定出督导方法和内容，督导的类型、频率以及重要性。•德国和西班牙也有类似的实施细则，所不同的是，英国和荷兰的督导大纲既包括督导制度的一些基本内容，也包括学校评价方案、评价标准、主要指标和督导程序;•而德国和西班牙的细则更接近于学校评价方案，但是相同之处在于督导大纲或评价方案更加趋向于按学校类型加以制定，分别制定学前教育、小学、中学、职业技术学校、地方教育局等机构类型的督导大纲。18特点与趋势•形成了一个从高度概括到细则的完整的法律和政策体系，几个层次的法律法规的内在逻辑关系是递进的，一级比一级详细，一级比一级更具可操作性；几个层面构成了法律框架的整体，从而实现“协调增益”的政策效果;•每一个层次的法律都具有不同的作用:–在国家根本大法和宪法中的内容主要是确立督导制度在国家教育制度发展中的法律地位与权威性，一般都是高度精凝练和概括；–一般性教育法中的规定和专门的教育督导法的作用是对督导制度的设置做出具体规定，是教育督导制度建立的主要依据。–而实施细则与督导大纲则在方法、标准、过程、工具、程序方面作出详细的规定，更具科学性、专业性与可操作性，是对上位法律法规的重要的解释性和可操作性政策，是“基本政策”的具体化。19•实施细则和督导大纲制定的一个重要趋势是更加专业化，按照教育机构的类型分类制定和设计，例如英国、西班牙、荷兰都分别制定了中小学督导大纲、独立学校督导框架，职业技术学校督导框架，学前教育督导大纲、教师教育督导框架以及地方教育局督导大纲。•及时对教育督导的相关法律法规进行修订与调整，使教育督导制度适应社会发展的变化，适应教育改革的需要，适应教育政策的调整。•重要教育改革法都会引发教育督导制度的相应发展，例如英国历史上具有里程碑意义的《1870年教育法》、《1902年教育法》、《1944年教育法》都成为教育督导制度发展的重要契机，特别是《1988年教育改革法》，直接导致了《1992年教育（学校）法》的颁布实施，此法案是教育标准局建立的重要法律依据。20我国:•与其他国家教育督导立法相比较,我国教育督导制度的立法步伐相对迟缓,存在着如下问题：–应该说提及教育督导制度的立法层次是比较高的，1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》第二十四条规定“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》第八条规定，人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导”;–但是真正起到承上启下的关于教育督导制度的立法，仍是原国家教委于1991年发布的部门规章《暂行规定》,与教育督导制度是教育基本制度的地位很不适应，与教育改革与发展的进程不同步；21–体系结构不够完整、内容不完善，政策发展与督导评估框架方案还不够完善，影响到整个督导制度功能和作用的发挥。–修订不够及时，当国家出台重大教育改革政策时，教育督导制度的立法没有跟进，修订没有形成制度，以及时反映国家教育政策的调整。22二、督导制度机构建设的理念与动向•督导制度在结构上可以划分为：1)纵向结构；2)横向结构；3)国家督导机构在各大区的常住派出机构。4)教育督导中介机构23（一）纵向结构•从纵向结构来看，督导制度一般与各国教育行政区划和管理体制相吻合，分为几种类型：–分为中央和地方若干层级:英国、法国、西班牙、俄罗斯等国家;–只有国家一级的督导制度：荷兰只有中央一级的督导机构；瑞典的情况也类似，强化中央一级督导机构的作用。–只有地方督导制度,美国、加拿大、德国等；24以上分析表明：•国家相对较大，行政区划较多的，教育督导的层次也比较多，国家小、层次少，则教育督导的层次也比较少；•督导制度与一个国家中央集权和地方自治的程度有关，例如美国、德国等国地方自治很强，因而教育督导制度也只设立在州和各大区。•但是也有相反的情况，地方自治和教育自主权很大，却愈要加强国家一级的督导，例如英国和荷兰这两个国家都是以国家一级的督导制度为主，其理念是在给予很大自主权的同时，愈应该加强国家的监督，才能保证教育质量和相对统一的标准。•中央和地方督导制度具有不同的作用，在职能上各有侧重，相互补充。25中国：•根据我国的行政区划和教育管理体制，我国教育督导制度在纵向结构上属于多层次型，与英、法、西、俄相似，分为中央、省、地区和县级四个层次;•经过20多年的发展，到2009年,所有32个省/自治区/直辖市，几乎所有地区和市,接近93%的县/区都已建立起了教育督导机构，在教育行政机构内部或与教育行政部门平行;•在纵向结构上我国督导制度存在着发展不平衡的问题，中央和地方之间的不平衡，中央督导机构发展不够完善，地方与地方之间的不平衡。26（二）横向结构•从横向结构来看，也就是督导机构与行政部门的关系来看，督导的机构设置基本上有两种类型：1）独立设置型：督导机构相对其它行政单位而自成系统。这种模式以英国、法国、荷兰、西班牙、新西兰等国为代表。2）混合设置型：业务部门兼有行政与督导的职责。美、德、新、加;27督导制度的独立性问题•各国的经验表明，独立性是各国督导制度的主要经验之一，这包含两层含义：1)在机构设置上的相对