国库管理制度改革解读

现代财政国库管理制度与国库集中支付实务财政部国库司2008年9月一、现代财政国库管理制度（一）现代财政国库管理制度的主要内容（二）现代财政国库管理制度的理论基础（三）国库集中收付理论的应用与实践一、现代财政国库管理制度传统意义上的国库制度现代财政国库管理制度一、现代财政国库管理制度（一）现代财政国库管理制度的主要内容1、现代财政国库的职能定位一般采用国际货币基金的定义，即国库不单是指国家金库，更重要是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。（一）现代财政国库管理制度的主要内容2、现代财政国库的主要内容“国库单一账户制度（TSA）”从主要内容上看，现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。（一）现代财政国库管理制度的主要内容3、现代财政国库管理制度的基本特征对现代财政国库管理制度的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即：效益、透明、监控。（二）现代财政国库管理制度的理论基础1、公共财政理论公共财政理论是建立现代财政国库管理制度的基础性理论。公共财政理论的前提，是要明确界定政府与市场关系。（二）现代财政国库管理制度的理论基础2、委托--代理理论与信息不对称理论现代财政国库管理制度改革，也是委托—代理理论以及信息不对称理论在经济活动实践中的新发展。经济学中，处于信息优势的一方称为代理人，处于信息劣势的一方称为委托人。（二）现代财政国库管理制度的理论基础3、博弈理论博弈论是研究决策主体（个人或单位）的行为发生直接相互作用时候的决策，以及这种决策的均衡问题的理论。（二）现代财政国库管理制度的理论基础4、制度变迁理论新制度经济学中的制度变迁理论，是研究导致一项制度发生改变或创新的制度均衡原因以及变迁路径问题。制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。（三）国库集中收付理论的应用与实践国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的国库管理制度，主要有三个基本特征（三）国库集中收付理论的应用与实践•一是财政部门统一设立国库单一账户体系，预算单位不设立财政资金存款账户，所有财政资金收付活动都纳入国库单一账户体系管理。（三）国库集中收付理论的应用与实践二是财政资金收付方式规范。税收和非税收入通过银行系统及时缴入国库单一账户体系；财政资金支出由国库单一账户体系直接支付给商品和劳务供应者或用款单位；财政资金余额只保存在国库单一账户。（三）国库集中收付理论的应用与实践三是实现财政收支实时动态监控。财政部门实时监控每一笔财政资金收入以及支出情况。（三）国库集中收付理论的应用与实践1、关于国库单一账户体系根据委托—代理理论，财政部门是接受政府委托，负责管理财政资金的收支活动。因此，所有财政资金的收支账户都应由财政部门负责统一管理。据此，我国国库集中收付制度改革中规定，财政部门统一设立和管理国库单一账户体系，所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系管理。（三）国库集中收付理论的应用与实践2、关于国库集中收付运行机制一是合理界定三部门的职责。二是实行激励与惩罚制度。三是围绕“三个变化”，创新了资金运行机制。（三）国库集中收付理论的应用与实践3、关于财政国库动态监控根据委托—代理理论和信息不对称理论，在政府受托管理财政资金过程中，如果存在信息不对称，行为各方就存在博弈可能，财政资金的安全运行就存在一定风险。（三）国库集中收付理论的应用与实践4、关于信息生成机制预算执行信息来源于基层预算单位的每一笔交易记录，通过信息网络，实时地传输给财政部门，预算执行信息的完整性、及时性大幅度提高，预算执行透明度明显增强，有效地促进了财政部门与预算单位之间的信息对称。二、国库集中支付实务（一）划分资金支付方式（二）分月用款计划管理（三）财政直接支付（四）财政授权支付（一）划分资金支付方式1、支付方式种类财政直接支付：财政部门根据预算单位的申请开具支付令，将资金直接支付到收款人或用款单位的一种支付方式。财政授权支付：预算单位根据财政授权，自行开具支付令，将国库资金支付到收款人的一种支付方式。（一）划分资金支付方式2、支付方式划分原则预算内资金、政府性基金采取财政直接支付或授权支付。预算外资金和收入退库资金目前暂未纳入集中支付改革范围，仍采取原来的实拨资金的支付方式。（二）分月用款计划管理用款计划指预算单位分月用款计划，是预算单位按照财政部制定的统一格式，根据批准的部门预算、有关编制方法和原则申请财政资金的一种凭据。（二）分月用款计划管理1、编报用款计划预算单位向财政部申请用款时，一定要事先编制用款计划。编报用款计划是各预算单位使用资金的第一步。1、编报用款计划（1）用款计划的种类及格式一般预算基本支出用款计划（一年两次，1-5月一次，6-12月一次）一般预算项目支出用款计划（一年四次，按季分月）政府性基金支出分月用款计划表（一年四次，按季分月）1、编报用款计划（2）用款计划报送方式使用财政部的用款计划编报软件编制。各基层单位向上一级单位报送电子文件。一级单位通过网上传送电子用款计划到财政部，不用报纸质用款计划。1、编报用款计划（3）用款计划编报方法预算单位编报用款计划的基本依据是：批复的部门预算、预算控制数和追加预算指标、基本均衡、项目进度等原则。1、编报用款计划（4）用款计划报送程序基层预算单位上一级预算单位……一级预算单位财政部2、分月用款计划的批复（1）财政部批复的用款计划。是一级预算单位汇总计划。如果财政部批复的用款计划与部门报送的计划完全一致，财政部将会根据其中的明细用款计划向代理银行下达财政授权支付额度。如果批复的用款计划与报送的计划不一致，需要部门根据批复总计划调整基层单位明细用款计划后，重新报送，匹配后下达。2、分月用款计划的批复（2）一级预算单位批复下属单位的用款计划一级预算单位根据财政部国库司批复的汇总分月用款计划，及时将计划逐级批复到下一级预算单位，基层预算单位在批复的用款计划内办理资金支付。（三）财政直接支付1、基层预算单位提出申请。基层预算单位按照“四按原则”，即：按部门预算、用款计划、规定程序和项目进度，填写《中央基层预算单位财政直接支付申请书》，提出财政直接支付申请。（三）财政直接支付2、财政专员办审核。基层预算单位填写好财政直接支付申请书后，要先将申请书和相关凭证资料等等送所在省、自治区、直辖市或计划单列市专员办审核签署意见。（三）财政直接支付3、一级预算单位审核汇总。一级预算单位对于逐级上报的财政直接支付申请进行审核汇总，填写《中央预算单位财政直接支付汇总申请书》，报财政部（国库司）。（三）财政直接支付4、财政部（国库司）审核并签发支付指令。财政部（国库司）收到中央一级预算单位报来的《中央预算单位财政直接支付汇总申请书》后，按规定进行审核。审核无误后，签发财政直接支付指令—《财政直接支付凭证》，通知代理银行办理资金支付业务；同时，签发《财政直接支付汇总清算额度通知单》，送中国人民银行作汇总清算凭证。（三）财政直接支付5、代理银行支付资金。代理银行收到财政部（国库司）转来的《财政直接支付凭证》后，及时、准确办理财政直接支付业务。（三）财政直接支付6、中国人民银行审核办理资金清算业务。中国人民银行收到代理银行提交的申请划款凭证后，与《财政直接支付汇总清算额度通知单》核对无误，按规定程序办理资金清算手续，将资金划往代理银行开设在中国人民银行的备付金存款账户。一级预算单位二级预算单位基层预算单位财政部国库司代理银行收款人人民银行财政专员办⑤财政直接支付汇总申请书⑥支付令⑨反馈支付信息⑦支付⑧资金清算④基层单位财政直接支付申请书③基层单位财政直接支付申请书财政直接支付流程图（用款计划批复后流程）（四）财政授权支付1、授权支付的一般程序对于列入授权支付的资金，由财政部根据批复的用款计划向预算单位的开户银行下达《财政授权支付额度通知单》，同时向央行国库局下达《财政授权支付汇总清算额度通知单》。1、授权支付的一般程序开户银行收到财政下达的授权支付额度后，1个工作日内，向预算单位发出《财政授权支付额度到账通知书》，通知预算单位。此时，预算单位发生经济业务时，即可在银行支票或其它结算票据背面的附加信息栏中签发授权支付令办理相关业务。1、授权支付的一般程序财政授权支付运作流程包括以下六个步骤：（1）申请和下达用款额度。（2）预算单位办理支付业务。（3）代理银行办理支付。（4）预算单位账务处理。（5）代理银行清算资金。（6）中国人民银行办理清算业务。一级预算单位二级预算单位基层预算单位财政部国库司代理银行收款人人民银行⑥下达授权支付额度⑩反馈支付信息⑨支付⑩资金清算财政授权支付流程图①上报分月用款计划②上报分月用款计划⑤下达分月用款计划⑤下达分月用款计划③上报汇总分月用款计划④批复分月用款计划2、零余额账户管理（1）零余额账户的概念零余额账户是财政部门为预算单位在商业银行开设的账户，用于财政授权支付及资金清算。该账户无余额过夜，故称零余额账户。我国保持零余额的基本做法是：每日营业时，财政支出通过该账户进行支付，营业终了，该账户与国库单一账户清算，做到零余额。2、零余额账户管理（2）选择代理银行预算单位在财政部招标确定的代理银行范围内选择代理银行授权支付：中行、建行、工行、光大、交行、农行、中信2、零余额账户管理（3）申请开设预算单位零余额账户第一，预算单位提出设立银行账户的申请，由一级预算单位审核汇总填写《财政授权支付银行开户情况汇总申请表》，报财政部国库司。第二、财政部国库司审核。单位是否符合开户条件、代理银行选择情况、单位名称、组织机构代码填写是否准确规范、经办机构、单位地址、邮编、电话是否齐全合规。2、零余额账户管理（4）预算单位零余额账户开设具体程序第一，财政部审核同意后用函告形式通知代理银行总行开户；第二，代理银行分配零余额账户账号，填制《财政授权支付账户建议书》给财政部国库司；第三，财政部国库司（支付处）审核确认后，通知预算单位和代理银行总行；第四，代理银行总行将预算单位零余额账户开设情况通知系统内有关代理银行，办理开户手续。2、零余额账户管理（5）印鉴预留第一，基层预算单位到本单位选定的代理银行（具体的分支机构）办理具体的银行印鉴预留手续；第二，代理银行根据单位提供的文件，按照中国人民银行以及本系统银行账户管理办法的有关规定给予办理相关手续。2、零余额账户管理（6）关于开户注意事项关于代理银行的选择问题。预算单位零余额账户归属和管理权在财政部。预算单位有使用权。2、零余额账户管理（7）预算单位使用和管理需注意的问题第一，两个零余额账户之间，不能相互划转。第二，单位零余额账户不得向本单位实有资金账户划拨资金，除了《支付管理办法》另有规定（住房公积金、提租补贴、工会会费）外。第三，如果有特殊情况，确实需要将资金从本单位零余额账户拨入本单位实有资金账户，需要报财政部审批。3、授权支付令预算单位支用预算单位零余额账户资金时，在支票存根联和支票正联背面（或其它支付结算凭证）“附加信息”栏填写一组12位数码组成财政授权支付令。授权支付令由12位数码组成：123456789101112〇ȳȳȳȳȳȳȳ◇◇◇△预算管理类型（2类）支出类型（8类）支出功能分类（类款项）支出经济分类（类级科目）3、授权支付令支出类型从以下8类中选择：1、货物政府采购支出；2、工程政府采购支出；3、服务政府采购支出；4、货物非政府采购支出；5、工程非政府采购支出；6、服务非政府采购支出；7、转移支出；8、工资支出。3、授权支付令填写授权支付令12位数码的方法举例：例1：水利部本级购买复印纸一批。财政授权支付令为：121303013024121303013024从左至右按顺序含义：1为基本支出；2130301为水利部功能分类的“行政运行”科目编码；302为经济分类的“商品和服务支出”类级科目编码；4为货物非政府采购支出。3、授权支付令例2：南京水利科学院本级水资源科学研究实验室项目购