第二章-建设用地制度与政策

张慧芳博士宁波大学法学院房地产基本制度与政策RealEstateBasicSystemandPolicy第二章建设用地制度与政策本章内容第一节中国现行土地制度概述第二节划拨土地使用权第三节出让土地使用权第四节集体土地征用第五节闲置土地的处理第六节案例分析本章学习目的与要求•了解现行土地制度、集体土地征用程序。•熟悉土地使用权划拨含义、集体土地征用补偿范围和标准、闲置土地的处理。•掌握集体土地征用政策、国有土地使用权出让、土地使用权划拨范围及管理。•建设用地是指用于建造建筑物或构筑物的土地。我国将建设用地分为国家建设用地和乡(镇)村集体建设用地。国家建设用地是指国家为进行各种经济、文化、国防建设以及兴办各种社会公益事业进行建设所需要占用的土地。•我国建设用地管理制度有两大特点：•(一)对国家建设用地和乡(镇)村集体建设用地实行严格的用地审批制度，特别控制非农建设占用农用地。•(二)严格限制占用集体农用土地进行非农建设。第一节中国现行土地制度概述一、土地所有权制度（一）土地所有权概念是指国家或农民集体依法对其所有的土地所享有的排他性专有权利，包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能。在我国，土地所有权分为国家土地所有权和农民集体土地所有权两大类。（二）特征我国的土地所有权有以下特征：1、土地所有权的主体由法律明确规定。我国实行土地公有制，只有国家和农民集体是土地所有权主体。2、第二，土地所有权的取得与丧失依法律规定，不得约定。3、第三，土地所有权禁止交易。我国宪法和土地管理法均规定禁止买卖土地，土地交易仅为土地使用权交易。4、土地所有权的四项权能一般与所有权人紧密结合，但也可以分离。•国家土地所有权•国家土地所有权是以国家为所有权人，并由其代表代为行使的对国有土地的绝对权利。•下列土地属于国家所有：•1、城市市区的土地；•2、农村和城市郊区中经国家依法没收、征收、征购为国有的土地；•3、国家依法征用的原集体所有的土地；•4、依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；•5、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；•6、因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。•集体土地所有权•集体土地所有权是以符合法律规定的农村集体经济组织的农民集体为所有权人，对归其所有的土地享有的受到法律限制的支配性物权。•《土地管理法》规定：•1、农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；•2、宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；•3、集体土地所有权是受限制的所有权，限制表现在两方面：•（1）受国家法律和政府管理的限制。如集体所有的土地不能直接用于房地产开发，不得出让、转让、出租用于其他非农业建设，不得擅自改变土地用途。•（2）受农民集体意志的限制。集体土地的处分应当依法经农村集体经济组织成员表决同意。第一节中国现行土地制度概述二、土地使用权制度（一）土地使用权概念指土地使用者依法取得的、在法律规定的范围内对土地享有的占有、使用、收益和在特定条件下依法处分的权利。（二）土地使用权特征1、土地使用权具有派生性：派生于所有权。2、土地使用权具有物权性质：支配性和排他性。土地使用权出让是以土地所有权与土地使用权分离为基础的。土地使用权出让后，在出让期限内受让人实际享有对土地占有、使用、收益和处分的权利，其使用权在使用年限内可以依法转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。3、土地使用权具有明确的期限。如：第一节中国现行土地制度概述《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的出让最高年限是：出让土地最高年限居住用地70年工业用地50年教育、科技、文化卫生、体育用地50年商业、旅游、娱乐用地40年综合或其他用地50年即：居住用地70年、商业旅游娱乐用地40年，其余50年。第一节中国现行土地制度概述三、土地使用权的类型（一）根据土地使用权赖以产生的所有权的性质不同划分，可分为：国有土地使用权集体土地使用权（二）根据土地的用途不同，可分为：土地使用权的类型土地使用权的类型建设用地使用权农业用地使用权（承包经营权）国有土地建设用地使用权集体土地建设用地使用权（不上市流通）第一节土地现行土地制度概述三、土地使用权的类型（三）根据土地使用权的取得方式不同，可分为：四、土地使用权的取得、变更和终止出让土地使用权划拨土地使用权（19大类）土地使用权的类型1、国有土地建设用地使用权的取得方式出让方式（1990年5月确立）划拨方式（新中国成立至今）（一）土地使用权的主要取得方式第一节中国现行土地制度概述四、土地使用权的取得、变更和终止2、集体土地建设用地使用权的取得方式申请批地：如乡镇企事业用地、农民宅基地。（一）土地使用权的主要取得方式3、土地承包经营权的取得方式发包－承包（签订土地承包合同）4、其他取得方式如转让、租赁、诉讼等方式将在后面的有关章节中介绍第一节中国现行土地制度概述四、土地使用权的取得、变更和终止土地使用权的变更主要有以下几种情况：（二）土地使用权的变更土地使用权变更（1）土地使用权转让（2）地上建筑物转让（3）土地承包经营权转让（4）法人的合并与分立（5）其他：如房产继承、赠与、投资、共有房产的分割等第一节中国现行土地制度概述四、土地使用权的取得、变更和终止土地使用权的终止主要有以下几种情况：（三）土地使用权的终止土地使用权终止（1）土地使用权年限届满（2）土地使用权收回（3）土地灭失：如河流改道、山体滑坡、地震等A.出让土地使用权：只在特殊情况下提前收回，如国防需要、环境保护需要、国家重点项目建设需要等B.划拨土地使用权：国家需要时或土地使用者不需要时无偿收回C.司法机关决定收回土地使用权第二节划拨土地使用权一、划拨土地使用权的概念和特征即通过行政划拨的方式取得的土地使用权。土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地交付其使用，或者将其土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。具有以下特征：没有明确的期限（除法律、法规另有规定外）；无偿（只缴纳补偿、安置等费用，无须支付土地使用权出让金）不能随意转让、出租和抵押（经法定部门批准补交地价后可以）第二节划拨土地使用权二、划拨土地使用权取得的适用范围（列举式规定）《土地管理法》第23条规定，下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地（二）军事用地（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地（四）公益事业用地（五）城市基础设施用地（六）法律、法规明确规定的其他建设项目用地《划拨土地目录》2001年11月(中华人民共和国国土资源部令第9号)第二节划拨土地使用权三、划拨土地使用权取得的程序（一）用地单位提交用地申请（二）土地行政主管部门审查和报批：需要征用农地的，要按规定办理农用地转用审批手续（三）土地划拨（四）核发国有土地使用证四、划拨土地使用权的行使（一）土地使用权人不得擅自改变土地用途（政府和高校的合谋：如浙大湖滨校区65938平方米，2005年10月拍出了2487万元/亩的天价，共24.6亿，学校分得17.6亿，政府拿走7亿。紫金港的一期建设浙大投入21亿，向银行贷了13亿。学校的运营，一年要20多亿。当时负债每年17亿）（二）土地使用权人在行使权利时，如遇社会公共利益需要，有义务服从政府收回土地使用权的决定第二节划拨土地使用权四、划拨土地使用权的行使（续1）（二）（续）《土地管理法规定》如遇下列情况之一，划拨土地使用权收回1、土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或其他原因停止使用土地的；2、国家根据城市建设发展的需要和城市规划的要求，收回土地使用权的；3、各级司法部门没收财产而收回土地使用权的；4、土地使用者自动放弃土地使用权的；5、未经原批准机关同意，连续2年未使用；6、不按批准用途使用土地；7、铁路、公路、机场等核准报废的土地。第二节划拨土地使用权四、划拨土地使用权的行使（续2）（三）划拨土地使用权的转移必须遵守有关法律、法规的规定《城市房地产管理法》和《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》对划拨土地使用权的管理作了详细规定。1、划拨土地的转让。主要包括：一是经有批准权的人民政府依法批准转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并缴纳土地使用权出让金。二是可不办理出让手续，但转让方应将土地收益上交国家。2、划拨土地使用权的出租。一是以营利为目的的，应将租金中土地收益上交国家。二是租赁时间超过6个月的，应办理租赁合同，期限不得超过出让年限。3、划拨土地使用权的抵押。抵押时不应包含土地价格（不应包含土地使用权出让金价值）。第三节出让土地使用权一、出让土地使用权的概念和特征即土地使用者通过出让的方式取得的土地使用权。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让的法律特征表现在：1、土地使用权出让法律关系中的出让方是特定的——国家。2、土地使用权出让由县级以上人民政府负责，有计划有步骤地进行。3、土地使用权出让不包括地下资源、埋藏物和市政公共设施。4、土地使用权出让属于要式法律行为：出让方和受让方必须依法签订土地使用权出让合同，并在受让方支付全部土地使用权出让金后，按规定进行登记，领取国有土地使用证。第三节出让土地使用权一、出让土地使用权的概念和特征（续）出让土地使用权与划拨土地使用权相比，其法律特征是：1、有偿取得。2、有明确的期限。3、具有可交易性。二、国有土地使用权出让的原则（一）国家主权原则：实行土地使用权有偿出让，不同于租界，租界制度的基础是外国人的治外法权和领事裁判权。土地使用权有偿出让既不是土地永租制，没给受让人土地永租权，更没给外国人治外法权，所以它不可能导致租界的产生。（二）政府垄断原则（三）合理利用土地原则（四）自愿、公平、等价有偿和诚实信用原则第三节出让土地使用权三、国有土地使用权出让的方式（一）协议出让：其特点是自由度大，不利于公平竞争。其程序是：（1）用地者向政府申请取得出让土地使用权。（2）用地申请经政府同意后，用地者与政府协商出让土地的用地面积、使用年限、出让地价等用地条件，双方就有关内容达成一致后，草签土地使用权出让合同。（3）土地使用权出让合同草签完毕后，持有关材料，按审批管理的规定报有批准权限的政府批准出让土地使用权。（4）土地使用权受让人按合同约定支付出让金价款，政府按合同约定提供土地使用权。（5）办理土地登记的有关手续。（2003年6月5日国土资源部第6次部务会议通过并发布《协议出让国有土地使用权规定》，自2003年8月1日起施行。2004年3月，国土资源部和监察部联合下发71号文件，该文件要求各地将协议出让土地中的历史遗留问题必须在2004年8月31日前处理完毕，称“8.31大限”，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系）第三节出让土地使用权三、国有土地使用权出让的方式（二）招标出让：是指土地所有者多方土地使用者，发出投标邀请，通过各投标者设计标书的竞争，来确定土地使用权受让人的方式。招标出让土地使用权的程序是：（1）准备招标文件，如招标书、投标书、土地使用和规划条件等。（2）发布招标公告。（3）有意受让人办理竞标手续。（4）政府确定中标人并签订出让合同。（5）中标人按合同约定支付出让金并办、理土地登记手续。第三节出让土地使用权三、国有土地使用权出让的方式（三）拍卖出让：其特点是有利于公平竞争，适用于区位条件好、交通便利的地块。拍卖土地使用权的程序是：（1）准备拍卖文件。（2）发布拍卖公告。（3）有意受让人索取有关文件，办理竞投手续。（4）在指定地点、时间竞投。（5）签订出让合同。（6）支付土地出让金，办理土地登记手续。第三节出让土地使用权三、国有土地使用权出让的方式（四）挂牌出让：（挂牌出让国有土地使用权）是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人