多元化养老保障制度的改革设想(doc21)

多元化养老保障制度的改革设想人口老龄化“银色浪潮”在席卷发达国家之后，正迅速向发展中国家袭来。由于它关系经济社会的发展，也关系包括老年人在内生活问题，因而世界各国对老龄化问题十分重视，使得养老保险在整个社会保障中占有的地位也越来越重要。我国目前虽然还未进入老龄化社会，但人口老龄化速度很快，预计到2000年，我国60岁以上人口将占总人口的10.6%，65岁以上人口也将占总人口的7.5%，人口老龄化的问题将日益突出。与此同时，我国的人口老龄化是在经济还不发达的情况下提前到来的，也就是说，在我国经济尚未缩短与世界先进水平差距的时候，人口老龄化程度却接近了发达国家的比例。人口结构的变化给社会保障事业带来许多新的难题，也会给我国的经济、社会带来一些消极的影响。因此，根据我国人口老龄化的特点，尽快地寻求切实可行的对策，对于推动我国的现代化建设和经济的发展，有着重要的理论意义和现实意义。本文拟从养老保障筹资方式的选择、养老保障储备基金的管理与使用和养老保险金的发放与分配等方面来探讨如何完善我国的养老保障制度。一、养老保障筹资方式的基本模式及其选择一般来说，筹集养老保障基金有一个“收支平衡”的基本原则，否则，养老保障制度就会因失去经济上的保证而无法维持。对这个平衡原则，可以从短期与长期两种不同时间的角度去理解：一是“横向平衡”，即当年（或近几年）内提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡。二是“纵向平衡”，即对某个参加养老保障的职工，其在全部缴纳养老保险费期间所提取的养老保障基金总和应与其在全部享受养老保障待遇期间所需支付的费用总和保持平衡。目前国际上对养老保障基金有三种筹集模式：（1）现收现付式的筹资方式。它是根据一定时期内（通常为1年）收支平衡的原则筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。政府通过对在职职工征收当年保险费，用来支付当年的养老保障费用开支，不为以后时期提供储备资金。西方各国大多采用现收现付为养老保障的筹资方式，我国现阶段养老保险金的筹集也主要采用这种方式。（2）完全积累式的筹资方式。它是以养老者在退休养老前自我积累的养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确定收费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可以保证在养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积累的一种方式。以新加坡为代表的中央公积金制就是这种完全积累式，我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上也采用这种方式。（3）部分积累式的筹资方式。“现收现付式”和“完全积累式”虽各有特点，但分别采用都有难以克服的困难，目前许多国家采用“混合式”筹资方式，即部分积累式。它是根据分阶段收支平衡（以支定收，略有结余）的原则确定收费率，即在满足一定时期（通常为5——10年）支出需要的前提下，留有一定的储备基金。这部分储备基金的数额应是一个变量，在人口老龄化高峰到来之前，是储备基金的积累期；老龄化高峰到来之后，则进入储备基金的消耗期；当养老金的供求矛盾得到缓解时，再进入储备基金的积累期。这种方式的最大优点是：兼容前两种方式的长处，具有一定的弹性，收费率分阶段调整，在收费率相对稳定的条件下，储备基金既可为以后时期养老金支出的需求作准备，也可在积累过程中为经济发展提供长期投资。从各国改革的趋势来看，养老保障的筹资方式只能是从现收现付式向部分积累式再向完全积累式过渡，用完全积累式简单代替现收现付式是难以实现的。因为在转变的过渡时期，在职人员除了要为上一代老年人支付养老金以外，还要为自己的未来积累养老金，这种双重负担使缴费者难堪重负。从我国的具体情况来看，如果继续采取现收现付式的筹资方式，尽管目前的提取率（养老保险费占工资总额的比率）在18%左右，但是随着人口老龄化和退休人员的增多，这一比例将逐年上升，到2025年可能超过30%，2050年将超过50%。如果采用完全积累式，则提取率一开始就将提高达50%，因为在这种方式下，不仅要为已经退休的老人缴费，而且还要为将来要退休的在职人员缴费。这种高水平的提取将持续20年左右，然后逐步降低到15%左右。这种方式的提取率正好和现收现付式相反。显然，无论从短期来看，还是从长期来看，这两种方式都是国家和企业所无法接受的。由此看来，部分积累式将是我国当前阶段养老保障筹资方式的明智选择。考虑到我国人口老龄化的未来发展趋势和建国以来已经实行了40多年养老保障制度的实际情况，今后我国的养老保障筹资方式只能采取社会统筹和个人帐户相结合的部分积累式。如上所述，部分积累是现收现付式和完全积累式两种方式的结合，一方面对已经退休人员的养老金继续实行现收现付式的筹资方式，另一方面对在职职工建立一定比例的积累基金，为渡过老龄化高峰期作准备。部分积累式有两种操作方式：一种是社会统筹部分积累方式，实行“以支定收，略有结余，留有部分积累”原则，统一筹集调剂使用养老基金。这种办法易于与现收现付社会统筹办法衔接。但能否顺利渡过老龄化退休高峰期很难预料。另一种是社会统筹和个人帐户相结合的部分积累方式，单位缴纳的大部分保险费纳入社会统筹调剂使用，支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部和单位缴纳的一部分保险费记入个人帐户。积累率开始时可以控制在工资总额的3%左右。目前负担较轻的企事业单位也可根据具体情况适当地提高积累率。这样，我们就能随着国民经济发展水平的提高，逐步提高积累率，平稳地过渡到人口老龄化和退休人员高峰时期。最终使提取率保持和稳定在25%左右。建立养老基金个人帐户，有利于确定激励机制和监督机制。社会统筹和个人帐户相结合的方式，吸取了完全积累个人帐户制和现收现付统筹制两者的优点，防止了两者可能出现的问题。当然，采取部分积累式的做法要求对积累基金进行科学的管理和安全、有效的运营，以便充分发挥积累基金的效益，实现基金的保值和增值。二、养老保障储备基金的管理与使用（一）养老保障储备基金投资的国际考察。养老保险机构在保证支付届时所需退休费用的前提下，有义务将暂时结存和积累的养老保障储备基金投入经济活动，使其在经济建设中发挥作用以保持或超过其原有实际货币价值。由于养老保障储备基金的投资不仅可以保证基金本身的增值，而且有利于促进经济发展，要保证养老保障制度健康地发展和保障老年人的利益，必须十分重视其基金的投资管理。各国养老保障储备基金的投资一般可以分为以下几大类：（1）购买政府发行的有价证券，如国家发行的国库券、特种国债、国家经济建设债券等。它是通过获取高额的债券利息来实现养老保障储备基金的保值和增值。这种投资方式具有相当强的安全性和有效性，是养老保障储备基金投资最普遍的一个项目，为世界各国所选择，尤其是发达国家，养老保障储备基金几乎全部投资于政府债券。一些国家还通过立法明确规定养老保障基金只能用于这种投资方式。（2）购买公司股票和债券。它是养老基金经营管理机构，将部分养老保障储备基金通过购买公司发行的股票和债券，对购买公司进行投资，获取一定的投资收益。股票投资具有投机性、风险性大、变现性强、收益高等特点。债券具有承诺偿还本金，可自由出售或转让，承诺支付利息，利率低，风险不大等特点。（3）委托投资。它是将养老保障储备基金转化为商业借贷资本，如委托中央银行、国家信托投资公司进行投资。养老基金经营管理机构通过收取一定的贷款利率为养老保障储备基金保值和增值。这种投资方式的特点在于投资风险小，利息收入高且相对稳定，投资回收期弹性强，基金商业化程度高。（4）购买房地产。它是将养老保障储备基金用于购买房产、地产，通过出租或出售转让来获取收益的投资方式。房地产投资是一种投资回收期长、资金需求量大、投资风险大的投资方式，受国家政策影响大，技术性要求高，必须做长期的投资前期工作准备。因此绝大多数国爱将养老保障储备基金用于购买房地产的比重都比较低，只有个别拉丁美洲国家为了避免高通货膨胀率对养老保障储备基金的不利影响，才将养老保障储备基金的一半左右用于购买房地产。（5）现金和银行存款。以现金和银行存款形式保存养老保障储备基金的国家并不是很多，因为银行存款的利率很低，有时候甚至跟不上物价的上涨水平，从而出现养老保障储备基金在数量上保值和增值，实际上即贬值的现象。另外，严格来讲，银行存款不能算是真正的养老保障储备基金投资方式，只能说是养老保障储备基金消极保值的办法。但采用银行存款方式，可以大大减少养老保障储备基金经营管理机构的日常工作，运营风险几乎不存在，相对来说是最安全的。如上所述，由于各国的社会制度不尽相同，经济发展水平参差不齐，各国养老保障储备基金的投资方向也不完全一致。但是，保证养老保障储备基金的不断增值，将养老保障储备基金用于发展本国经济，则是各国进行养老保障储备基金投资的共同目的。养老保障储备基金投资的基本原则是安全性和盈利性，即以养老保障储备基金的保值为投资运用的首要目标，在此基础上争取增值，力避风险型投资，可采取分散化、多元化的投资策略，包括投资方向的多元化和投资期限的多元化，而且以间接投资为主（如购买政府债券、金融债券等有价证券），直接投资为辅（如直接投资或参股兴办各工矿、商店等实业）。总之，在保证养老保险费用能够按时支付的前提下还要使养老保障储备基金得到充分地运用。（二）我国养老保障储备基金的管理与使用具体到我国的实际情况，在现阶段，我国养老保障储备基金的投资不应以银行存款和国债为唯一投资方式，而要拓宽养老保障储备基金的投资渠道。要实现基金保值增值，必须采取证券投资组合方式，将养老保障储备基金按不同比例投资于银行存款、国库券、股票、企业债券、基金权证等，才能取得最佳投资收益率。条件成熟时，可以发展到直接投资的投资组合，这当然需要一个过程和必要的条件。养老保障储备基金进行有效投资运营的可行性取决于三方面的条件：一是社会保险机构是否有投资决策和投资管理能力；二是宏观的经济形势是否稳定和是否存在投资机会；三是经济中是否存在利率、期限、种类上相对应的金融市埸、金融工具。目前第一个条件已经具备，表现在从中央到地方普遍建立了基金管理机构，形成了4万多人的管理队伍，一些地区已开展了基金投资运营的试验，并取得了积极的效果。不足之处在于缺乏精算人才和权威性的智囊团。第二个条件也已比较充分，尤其是国内经济建设中庞大的资金缺口为基金的投资运营在客观上提供了有利的条件。第三个条件还在逐步具备，不断发展，完善的国内金融市场为基金投资运营提供了场所和条件。此外，从养老保障储备基金的结构去分析，也初步具备组合投资运营的条件。我国的养老保障储备基金是采用“以支定收、略有结余，留有部分积累”的部分积累式，既有现收现付式的特点，又有完全积累式的特点。因此，从结构上可将其分为三个层次：即具有高度流动性的部分，用于支付三个月以内的养老保险金，称为第一支付准备金；具有相当流动性的部分，用于支付三个月以上，一年以下的养老保险金，称为第二支付准备金；具有中长期可作储备和投资的部分，用于应付即将到来的老龄化社会的支付金，称为第三支付准备金。这里可以用于中长期储备性投资的只有第三支付准备金。这一部分基金是养老保障储备基金保值增值的关键。这是因为，这部分投资的效益决定了养老保障储备基金投资的效益，而且期限较长，回报率高。因此，可以选择向国家重点工程、长期国债、金融长期债券、股票、投资基金、企业长期债券、房地产等领域中投放。但必须遵循“高收益、低风险、高流动性”的基本原则。为了保证养老保障储备基金的保值与增值，国家对养老保障储备的投资加强管理是十分重要的。主要是：（1）对养老保障储备基金的投资制订相应的法规和政策加以指导，以保证国家的宏观调节和控制。其内容包括：规定养老保障储备基金的投资方式；规定各种投资对象在资金数量上的限制，即对各种投资渠道占总投资的资金比例进行限制；协调养老保障储备基金的运用与国家信贷资金运用的关系等。（2）通过政府有关职能部门进行管理与监督。如经济计划部门可以对养老保障储备基金的投资提出指导性计划和建议，以促使其发挥更大的社会经济效益；审计、银行部门则可定期或不定期地检查投资经营状况，以保障养老保障储备基金运用的安全性、盈利性、社会性和合法性等得到实现。三、养老保险金的发放与分配对于一个