安徽滁州地区农村土地制度改革1

安徽滁州地区农村土地制度改革“三农”问题是中国现代化最严重的瓶颈，其核心是土地问题。土地是中国最稀缺的资源之一，更是农民赖以生存和发展的基础，是农民问题的核心。农村发展的许多问题都归结为土地问题。事实上，中国自古就是一个农业大国，农村土地制度与中国农业生产力和社会政治经济形势变化有着密不可分的关系。土地制度也一直是中国共产党在各个阶段的一项根本制度。因此，制定科学的中国农村土地政策，促进农业的发展，加快实现我国农业生产的现代化，增加农民收入是我国当前一项目紧迫而艰巨的任务。一、我国土地政策变化与发展建国60年来，党和政府根据革命和建设的需要，对农村土地政策进行了四次大规模的调整，概括起来，经历了“分-合-分-合”四个阶段。（一）第一阶段：继续土地改革，实现“耕者有其田”。这个阶段大致从新中国成立到50年代中期。显著特点是“分”，也就是继续进行土地改革。从1950年到1953年春在全国范围内掀起了轰轰烈烈的土地改革运动，农民无偿分得土地和生产资料，新中国彻底废除了延续几千年的封建地主土地私有制，实现了农民土地所有制。这一举措，对充分调动农民的积极性，投入新中国的经济建设中具有积极地推动作用。（二）第二阶段：从农业合作化运动到人民公社，土地集体所有。这一阶段从上个世纪50年代中期开始直到改革开放之前，其特点可以概括为“合”。过程分为三个阶段：一是互助组，包括临时互助组和常年互助组两种形式；二是初级农业合作社，其特点是开始对土地实行统一经营。农民虽然还拥有土地的所有权，但使用权已归农业生产合作社，农民以土地入股，在年终分配时，农民按股分红，其比例约占分配总额的30%，按劳动数量和质量分配总额占70%；三是高级合作社，高级社取消土地分红，每个合作社的报酬分配，主要按劳动数量和质量决定。可以说，初期党和政府引导以及发展农业合作化运动是合理并有成效的。从半社会主义性质的初级合作社到完全社会主义性质的高级合作社。高级社比起初级社具有更大的优越性:它可以实现按计划的农田水利基本建设,可以在互相吸取经验的基础上，极大提高耕作技术；同时随着公共积累的不断提高，扩大再生产的能力大大提高；而按劳分配制度的实行,更加充分调动了农民劳动的积极性。（三）第三阶段：家庭联产承包责任制，土地集体所有家庭经营。这一阶段从1978年改革开放一直到21世纪初年。其特点就是家庭联产承包责任制的实行，由于是家庭经营，也可以把它概括为“分”。家庭联产承包责任制以其强大的优越性迅速普及到各地农村。家庭承包经营土地实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。并且在其后的二、三十年内成为农村土地的基本制度。家庭联产承包责任制的实行，在所有制不变的情况下，经营权归农民家庭，这对于中国农村土地制度来说是一个伟大的创举，其意义和功用怎么评价都不为过。（四）第四阶段：土地流转：集体所有性质不变。这一阶段是从新的世纪开始一直到现在以及将来的某个时段。土地流转是针对家庭联产承包责任制在施行中的缺陷并适应规模经营适时提出的一项政策，我们不妨把它简单地概括为“合”。2003年以后，土地流转的话题就引起了各方注意。以家庭联产承包责任制为主体的统分结合的双层经营体制作为一种制度创新，其优越性和所起的作用是显而易见的。二、我国现行土地政策存在的问题近年来,中国工业化进程的加快，城乡收入差距进一步拉大，农业收人已不能满足家庭需求,农民弃土离乡进城打工,造成土地大面积抛荒,原有的家庭经营土地的单一模式,又限制了规模经济的发展,迫切需要土地流转起来,以便重新配置生产资源,促进农村生产力的发展。同样在相关政策的制定和实施上也还存在着一定的缺陷。首先，政策规定的土地产权关系比较混乱，产权结构扭曲化，缺乏法律保护。其次，土地使用缺乏有效的规范流转机制，土地要素市场发育缓慢。再次，由于土地的集体所有特性，致使某些地方官员漠视国家相关法律法规，非法出卖土地，甚至和相关商人勾结谋取利益。最后，家庭经营无法适应工业化和城市化进程越来越快的中国社会，而这一制度是缺乏建立农民相关组织的有关政策，包括维护农民权利的相关组织。一般来说，农民组织制度和土地产权制度和市场流转制度一起构成土地制度体系。单个家庭无法抵御大的自然灾害，也无法形成规模经营。而自组织的缺乏，又使得当农民的权利受到侵犯时，不知道或找不到合适的维护权利的方式。大量的非法土地买卖、出租和转让、抵押和入股，耕地被征收等侵犯农民利益的事情时有发生。而且国家的法律、政策和制度经常有自我矛盾的地方。虽然家庭联产承包责任制是一个具有极大权威的制度，有时候甚至可以突破法律法规的约束，甚至有时候可以直接导致法律法规的修改，从而形成以土地政策为中心的土地制度和法律体系。但是政策本身根本代替不了具有法律意义上的制度功效。这就必然会导致政策多变，使得土地制度和土地法的职能丧失，造成农民缺乏稳定感。三、国外经验借鉴、成功经验做法、发达、发展中国家做法、对我国家有什么启示俄罗斯地跨欧亚两大洲，领土包括欧洲的东部和亚洲的北部，国土面积约1700万平方公里，占世界陆地面积的1／8强，是世界上国土面积最大的国家。土地是农业的基本问题，没有合理的土地政策也就不可能有农业的稳定发展。自九十年代初，俄罗斯分阶段实施了大规模的土地改革，先是取消了国家对土地的垄断，进行土地的非国有化，把收归国有的土地发还给农业生产者所有。第二阶段是将集体农庄和国营农场的土地分成份额，大部分无偿转给公民所有。第三阶段是从经济上实现农户(农场)经济、农村庄院、果园、菜园的土地股份和土地的私有权。2002年6月，俄国家杜马通过了俄联邦《农用土地流通法》。这是俄罗斯自结束沙皇统治以来首次允许买卖农田。该法的核心内容是：俄将建立土地流通市场，通过公开拍卖方式买卖国家或私人的土地，为防止倾销土地和偷逃税，在同等价格情况下国家或地方政府享有购买土地和土地份额的优先权。该法的通过将会产生多方面的影响：1、它将规范业已存在的土地流通黑市和半黑市。尽管俄联邦中央一级围绕土地问题多年争论不见结果，但一些地区却率先通过了本州的土地法，允许农用土地自由流通。由于没有统一的法律，一些地区出现了土地黑市。尽管土地买卖以合同为基础进行，但为了逃税，交易各方都尽量压低价格。因此，与其任黑市泛滥，不如尽早立法，使其合法化和规范化。2、它可以让土地都有自己真正的主人。此前，在俄农业私有化的过程中，成为土地所有者的农业生产者并没有感觉到真正的所有权。其中一个重要的原因就是土地所有者和土地份额所有者出售和抵押土地的权利实际无法实现。由于土地要素不能进入流通，农业生产者既不能以土地作抵押获得信贷，也不愿意同时也无法确保对土地的长其投资得以回报。所以，从这一意义上说，当时所谓的土地所有者只不过是受短期行为支配的土地承包人。俄国内人士指出，为使俄罗斯所有的土地都有主人，必须使农用土地能够自由买卖。3、有助于俄罗斯农业向规模化和效益化发展。近年来，在一些率先自行实行土地流通的农业产区，已经出现了土地向大生产者集中、发展大农业企业的趋势。由于政策的调整和整体宏观经济形势的变化，俄罗斯农业已从多年来的经济中最不受重视、效益最低的部门一跃成为最盈利和最有发展前景的部门。·目前俄决策层已充分肯定了土地向大生产者集中，开展规模化经营的方向。4、有助于吸引国外的投资。俄联邦农用土地流通法》的颁布是其在土地改革问题上迈出的最大一步。土地自由流通将有利于俄罗斯农业的长远发展，对长期处于滑坡状态的俄罗斯农业犹如注入了有利的润滑剂，将会起到积极的促进作用；土地私有化将对俄罗斯的农村产业结构、农民生存方式产生深远的影响，同时也将有利于提高农民的生产积极性和土地的利用率。实行土地私有化，将农田引入市场经营机制，激活农业经济，进而全面促进俄罗斯农业经济的快速发展。一经济发展阶段的差异性经济发展和土地的利用是密不可分的,土地被认为是推动经济发展最基本的要素之一。在经济发展不同阶段,土地需求不同,造成土地市场上的供给和需求不均衡,土地的价格随着需求的变化而浮动。因此在不同的发展阶段,政府对市场监管政策也不同。以美国为例,在20世纪30年代之前,美国经济是自由放任发展。在土地市场上,政府也是充当了“守夜人”的角色,土地处于开发期,这一阶段以迅速且不加选择地处理公有土地而著称,期间大量的土地被转让。同时美国宪法将土地使用的管理权赋予各州,大多数州都将管理土地的权力下放给地方政府,这种广泛的权力下放几乎将决定权都交给了地方政府。在大危机之后到上世纪70年代,自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主义,自由放任的市场经济时代结束,罗斯福新政实施显示对经济实施明智“管理”的必要性,政府从此真正介入到经济当中来。这一时期的土地市场上,由于城市化和工业化造成城市用地需求紧张,需求增加导致了农业用地和其他农村用地被占用。政府采用了分区制来调控市场,因此所有开发与发展管理计划几乎都使用分区制作为其管理手段。在石油危机以后到“新经济”出现,美国经过滞涨状态以后,经济发展方式开始转变。由于生产三()要素土地、劳动、资本边际报酬是递减的,知识作为第四种生产要素,传统的经济增长方式受到了挑战。这一时期在土地市场上,不恰当的土地利用方式带来环境污染和其他危害,促使美国政府采取积极的行动来管理土地资源。美国政府出台了一系列法规,以控制农用地向非农用地转换。开发权转让是新创的一种土地管理方式,可永久保护农地及重要生态区,能够促使开发活动集中到预定地点,并通过经济手段使土地拥有者得到补偿。为了保护农地,政府通常会采用购买开发权,在交易中付给地主非农开发价值与农业用途之间的差额,一旦购买开发权后,该土地只限于农用。二资源禀赋的差异性土地作为一种不可再生的资源禀赋,对于不同的国家而言,因地理位置差异而造成土地资源配置是不均的。由于土地禀赋不同,各个国家从基本的国情出发,在自然条件约束下开发和利用土地并对土地市场进行不同的监管政策。现实表明,一个国家的资源条件,直接影响一个国家的资源经营管理制度。通过比较研究结果可以得知,由于人均农地数量的明显差异,形成了各种独具特色的政府对土地市场的监管模式。一个是美国,另外一个是日本和韩国。从农地所有权角度来看,美国土地面积为39946,人均农场面积为33亩。美国由于拥有丰富的土地资源,以低价逐步形成了以农民私人占有为主的制度,而且相当稳定,通过明确确定其农地的所有权,稳定了土地所有制度,市场顺利形成。政府在市场交易中,只是保护契约关系和私人财产的合法性。而在人均土地不足0.5亩的日本,第二次世界大战以后,日本进行了一次大的农地所有制改革,比较彻底地废除了封建土地制度。产权作为市场存在的基础,虽然美国和日本都进行了比较彻底的农地产权确定,但是过程却不一样。一个根本性的原因就是,美国独立战争以后,领土迅速扩张,拥有大量的土地资源,而对于日本来说土地是严重稀缺的,不具备美国的资源条件,因此日本和美国的特点也就大相径庭。从调节手段来看,由于美国农地市场供给量很大,同时农地市场是在完全的市场经济条件下形成的,市场对价格的敏感度非常高。农地的价格伴随供给需求的变动,从而达到均衡。因此在多数情况下,土地资源的合理配置通过价格手段就可实现。而对于土地资源贫乏的日本来讲,价格手段是不够的。1955-1973年的高速经济增长时期,虽然地价的上涨和日本经济的发展密切相联系的。但土地通过价格调节土地配置是无效的,地价的高涨不会促进土地的高度利用,相反倒会助长土地的低度利用。野口悠纪雄认为,地价上涨的根本原因在于把土地作为“资产”来利用。将来卖掉土地时,可以得到的收益影响到现在的价格,即使现实地价上涨这种机制把地价抬高,并不是作为资源配置合理化的信号在发挥其功能。因此日本对土地市场的监管是严格而谨慎的。三社会历史因素的差异性市场是一种社会习俗,而非自然现象。从这样的角度来看,市场是各种交换规则的集合体。同时市场交换的规则一般来源于已经形成的习惯和标准的实践以及普通法,因此市