汉中市流浪乞讨人员救助管理工作调研报告

汉中市流浪乞讨人员救助管理工作调研报告高薪翔为落实全市救助管理工作会议上提出的专项整治活动的要求，摸清当前我市流浪乞讨人员救助管理工作的情况和存在的问题及专项整治工作的成效和“寒冬送温暖”的开展情况，按照市局的要求，市局救灾科会同市救助管理站组成调研组于11月25-27日实地考察调研了城固县、洋县、勉县、西乡县、镇巴县、略阳县救助管理站，并通过查阅资料、实地检查、街面巡视等方式，了解当地救助管理工作开展情况，就整改的情况和存在的问题及完善措施与当地救助管理站的负责人进行了交流、探讨。一、基本情况目前，我市共建立12个流浪乞讨人员救助管理机构，所有县区（共12个）都建立了流浪未成年人救助保护中心，成立了流浪乞讨人员救助管理工作领导小组或联系会议，核定了专职人员，配备了设施设备。各有关部门充分发挥职能作用，切实做好救助保护、医疗救治、教育矫治、妥善安置、回归家庭和源头预防等各项工作。工作开展情况二、工作开展情况（一）部门协作机制健全。各县区目前均已成立救助管理工作领导小组，完善了联席会议制度，健全了政府主导、民政牵头、公安、城管、卫生、财政等多部门密切协作的工作机制，建立了考核制度，形成了工作合力。城固县每年以政府专题会议纪要的形式提出救助管理工作重点目标，明确部门工作职责，定期通报救助管理工作进展情况，不定期召开联席会议，针对突出问题和困难，研究制定和完善相关政策措施。汉台区建立了民政牵头的联合救助工作机制，加大重大活动、节假日、特殊天气条件下主动救助的力度以及日常工作中的协调配合。西乡县、洋县救助站积极协调财政局落实流浪乞讨人员救治安置专项经费，对流浪精神病人及时送往定点医院接受治疗，病情稳定后仍无法确认身份的人员，寄养或安置到乡镇敬老院；对返乡生活困难的流浪乞讨人员，由当地政府将其纳入五保或低保。略阳县、西乡县救助管理站与辖区派出所广泛开展合作，有针对性地解决跑站骗助、恶意求助、无理取闹、刁难威胁工作人员的现象。（二）“寒冬送温暖”活动开展不断深入。11月19日，汉中市召开“寒冬送温暖”专项活动启动仪式，张正荣局长作了重要讲话，要求全市做好上街巡查主动救助工作，切实加大流浪乞讨人员等困难群体的救助力度，确保街头流浪乞讨人员安全过冬。各县区救助站积极开展专项活动，确保每周白天上街巡查不少于3次，夜间上街巡查不少于2次。截止12月1日，全市在“寒冬送温暖”专项活动中已救助流浪乞讨人员500余名。汉中市、汉台区救助站创新工作方式，联合汉中市志愿者协会及社会各界力量开展“寒冬送温暖”活动，在城区繁华地段设立救助点和救助引导牌，每周定期组织人员开展街头巡查主动救助，建立民间信息员队伍，充分调动志愿者和出租车司机、环卫工人、夜间安保人员等热心群众参与外展巡查工作，并对提供有价值信息的热心群众给予奖励，鼓励其做好发现、报告、引导服务。城固县、镇巴县救助站分别以“晒时间、比业绩”和“值班周工作清单”的形式，将“寒冬送温暖”活动街头巡查主动救助工作纳入到日常必须做的工作中来，并制定了活动实施方案，编排了工作人员上街巡查表，将此项工作落到了实处。西乡县、略阳县救助站工作人员在组成救助小组上街进行巡查救助的同时，还联合巡警等城市管理执法人员形成合力，将主动救助常态化。（三）多渠道开展寻亲工作。为积极开展寻亲工作，市救助站及汉台区、城固县、洋县、勉县、镇巴县、略阳县救助站利用站内寻亲公示、报纸和网络电视媒体等多渠道的开展寻亲工作，目前滞留的74名人员中已有7名回归家庭。市救助站对来站求助人员中查不清户籍的人员，在《汉中日报》、《华商报》及时发布寻亲公告，使11名滞留站内的流浪人员中1名回归家庭。汉台区救助站于11月26日联合汉中路派出所对滞留救助站人员的指纹和DNA数据进行了统一采集，及时报送汉中市公安局进行信息比对；联合汉中电视台、汉中日报、华商报对站内滞留的24名人员的信息和照片进行了播报，并刊登寻亲启示，现已有2名滞留人员回归家庭，2名已有线索，成效明显。城固县救助站利用在站内和县婚姻登记处、极星户外商店等人流量较多的公共场所装置电视机滚动播放滞留人员的照片及相关信息的方式进行寻亲，并安排专人负责，使15名站内滞留人员，寻亲成功3名。洋县救助站通过站内设置寻亲公示栏，在县电视台播放寻亲启事的方式使站内24名滞留人员，其中2名已有线索，1名回归家庭。（四）救助保护工作不断延伸拓展。各县区积极拓展流浪未成年人救助保护工作职能，探索开展困境未成年人源头预防工作，加大延伸服务力度。汉台区救助站组织对本辖区的困境未成年人进行调查摸底，对有流浪倾向的未成年人进行主动关爱，与市未保中心、市新星困境儿童援助中心联合开展合作，将辖区内的留守儿童、单亲家庭和服刑人员的未成年子女纳入服务对象范围，预防困境未成年人外出流浪。城固县将因打击犯罪、精神抑郁、寻找网友、父母服刑等原因造成的需要提供临时性或保护性救助的困境未成年人纳入救助保护范围。市救助管理站加强开展返乡受助未成年人的跟踪回访工作，对本地或附近周边城市的，通过实地回访及时掌握生活动态和家庭情况，协调村干部、街道（乡）民政助理解决实际生产生活困难，共同做好回归家庭工作；对异地远途实地回访不便的，及时通过电话沟通，督促其家庭或监护人全面履行监护职责。三、专项整治活动工作成效（一）救助管理第三期信息系统各县区已全面使用。为规范救助管理工作，提高救助管理工作水平，民政部开发了全国救助管理信息系统，目前已逐步完善到第三期系统，救助管理信息系统作为覆盖全国、实时联动的工作网络和工作平台，对于加强民政部门科学决策，促进救助管理机构规范管理和协作配合有着十分重要的意义。在全市救助管理工作暨未保工作会议上，市救助站对各县区的救助管理信息系统录入人员进行了培训，并在市站内进行了多次练习使用。城固县、洋县、西乡县、镇巴县等救助站已经配备了工作电脑、摄像头、指纹仪等相关设备，正在抓紧对滞留人员进行指纹采集、信息补充完善等工作。（二）规范工作流程。各县区对照救助管理机构检查项目表中的要求对站内的工作流程进行了规范。西乡县救助站按照《流浪乞讨人员托养机构指南》，与托养单位签订了符合制式标准的托养协议。城固县救助站针对极端天气、自然灾害、群体性事件等突发事件制定了规范化的应急突发事件处置预案，并形成了在站内突发疾病的受助人员处置的工作机制。洋县、略阳县救助站按照《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》的要求，加强求助人员的档案管理和信息登记工作，印制了制式的《救助登记表》、《不予救助通知书》、《自行离站声明书》、《在站服务登记表》、《终止救助通知书》，建立档案管理制度，设立了档案室。（三）不断加强安全管理工作。各县区救助站全部实行24小时接待服务，救助热线实行24小时服务，统一使用有录音功能的电话，并配备有技防设施。洋县、城固县救助站在站内安装了具有储存功能的摄像监控系统，加强了安全管理工作。西乡县救助站及时更换了站内的灭火器等消防器材。四、存在的问题（一）救助管理机构定位有待明确。按照现行救助管理政策的规定，救助管理机构为受助人员提供临时性救助服务，机构性质为事业单位。但随着经济社会的不断发展进步，救助管理机构承担的社会管理事务不断增多，救助管理机构职能正逐步发生转变，政府已相应赋予救助管理机构参与社会治安综合治理、流动人口管理、特殊人群管理、预防青少年违法犯罪、反对拐卖妇女儿童、维护社会秩序等多项社会管理职能。党中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》和国务院办公厅《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》等文件，对进一步做好救助管理工作提出了更高要求，客观上迫切需要救助管理机构充分发挥社会管理功能。同时，社会力量积极参与救助服务的现状，也亟待救助管理机构加强引导和监督。（二）长期滞留人员问题突出。我市是川陕甘交通要道，作为浪乞讨人员主要流入地，每年救助大量需要医疗救治、临时寄养、机构安置的流浪精神病人、智障人员和无生活自理能力的重症患者、重度残疾人等特殊困难受助人员。由于健康情况、智力水平等原因，上述人员中绝大多数无法查找到监护人和常住人口所在地（相当一部分人员是被家庭有意抛向社会的），此问题在市或省的边界县更加突出。据统计，全市每年救助无法查明家庭情况的智障人员、精神病人约160余人（约占全市救助人员总数的1.5%），仅西乡站目前就滞留流浪乞讨精神病人近24人，每年医疗救治及托养费用就占了财务支出的大头。目前，我市民政系统的福利机构和精神病医疗机构已满足不了当前救治安置工作需求。以镇巴县为例，镇巴县没有可供滞留人员安置和治疗流浪乞讨精神病人的机构，目前，镇巴救助站的3名滞留人员托养在汉台区的养老机构，治疗流浪乞讨精神病人需要到勉县。由于救助管理站安置到民政系统中的托养机构内的滞留人员不仅挤占有限的临时救助经费和床位，还需要大量的工作人员予以照料，影响到救助管理机构公共服务能力的发挥，救助管理机构对这类人员的救助已显力不从心。（三）预防未成年人流浪有待深化。各市跟踪回访情况表明，部分流浪未成年人回归后，因家庭贫困、监护不当或就业困难等原因，导致再次外出流浪的现象依然存在。单一经济层面的安置帮扶并不能有效解决家庭监护不到位的问题，部分受助未成年人回家少关爱、返乡遭排斥、进校受歧视。此外，流浪未成年人在有过城市流浪经历后，普遍希望在城市就业生活，但由于文化水平低、学习掌握新技能难度大等原因，使他们往往难在短期内顺利就业。上述原因导致了部分返乡未成年人难以真正回归家庭、融入社会。（四）专业人才严重不足。国务院办公厅《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》明确要求开展教育矫治、心理辅导、技能培训等工作，对流浪未成年人救助保护工作提出了更高的要求，需要救助保护机构相应配备大量专业人才。我市作为全国第二批未成年人社会保护试点地区，目前我市各县区救助保护机构工作人员在知识结构、专业理念、工作方法上仍有一定差距，特别是系统接受社会工作、特殊教育、心理干预等方面专业教育的人才明显缺乏。五、对策建议（一）完善政策，明确救助管理机构定位。根据当前流浪乞讨人员救助管理工作的实际需要，可考虑结合新一轮事业单位改革，对救助管理机构的性质、人员编制、专业人员配备等问题进一步研究论证，探索赋予救助管理机构行政管理职能的可行性，将救助服务以政府购买服务方式剥离给民间组织。我市作为全国第二批未成年人社会保护试点地区，按照各县区实际开展工作情况，我市的救助管理机构在社会事务管理职能不断强化的同时，应逐步实现由直接的服务提供者向社会服务的监督管理者的转变。一方面，要协调相关部门整合优势资源，加大街面治理力度。另一方面，要引导社会力量参与救助服务，对参与救助服务的社会组织和个人进行专业培训、业务指导、评估检查等规范管理。（二）双管齐下，妥善解决滞留人员安置问题。要解决好无法查明家庭情况的重度残疾人、智障人员、精神病人长期滞留问题，需要做好两方面工作：一是要有效控制增量。如果不能及时把住源头，控制上述人员外流，此类救助对象将越积越多，救助管理机构将不堪重负。主要流出地要积极做好社会保障和源头预防工作，全面落实城乡低保、临时救助、医疗救助等各项社会保障制度，帮助困境人员及其家庭解决实际生活困难，防止其因生活贫困导致外出流浪。同时，加强对困难家庭的帮助，对低收入家庭中丧失劳动能力、生活不能自理的残疾人、精神病人、重症病人提供补贴和日间照料，督促、帮助家庭履行抚养义务，从源头上防止他们被抛向街头。二是要逐渐消化存量。对于现有的滞留人员，要积极开展多渠道的寻亲工作的同时，拓宽安置渠道，通过整合民政资源、发动社会力量，综合利用各类公办福利机构和民办福利机构，通过购买服务的方式，多渠道安置长期滞留人员，缓解救助管理机构工作压力。（三）整合资源，建立立体化未成年人社会保护体系，深化我市预防未成年人流浪工作。要在现有工作基础上，进一步统筹规划救助管理措施，切实提高救助保护实效。一方面，要建立城市社区管理与救助管理工作的联动机制。可总结汉台区联合社会各界力量参与救助管理工作及建设社区救助点的经验做法，充分发挥社区服务平台优势，积极发动社区联络员、志愿