国外农作物秸秆利用政策法规综述及其经验启示

第32卷第16期农业工程学报Vol.32No.162162016年8月TransactionsoftheChineseSocietyofAgriculturalEngineeringAug.2016国外农作物秸秆利用政策法规综述及其经验启示王红彦1，王飞2，孙仁华2，高春雨1，王亚静1，孙宁1，王磊1，毕于运1※（1.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京100081；2.农业部农业生态与资源保护总站，北京100125）摘要：发达国家在农作物秸秆利用方面取得丰富的经验和研究进展。中国的秸秆利用管理政策和法规尚不完善。分析国外农作物秸秆利用政策和法规，总结其成功经验，以资中国借鉴。发达国家秸秆利用方式以秸秆还田循环利用为主。为了实现秸秆资源的充分利用，许多发达国家出台了有针对性的政策与法规。国外秸秆利用政策主要集中在目标政策、投资扶持政策（财政政策）、税收与信贷优惠政策、政策激励机制4个方面。国外有关秸秆利用的法规主要包括农业类法规和能源类法规2大类。借鉴国外先进经验，提出了完善中国秸秆利用政策与法规的建议：一是明确秸秆利用的主导方式和目标，二是加大政府投资扶持力度，三是制定并实施税收和信贷优惠政策，四是建立政策激励机制，五是完善和制定有关秸秆利用的法规和条例。关键词：秸秆；生物质；秸秆利用；政策；法规；经验借鉴；国外doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2016.16.030中图分类号：TK6文献标志码：A文章编号：1002-6819(2016)-16-0216-07王红彦，王飞，孙仁华，高春雨，王亚静，孙宁，王磊，毕于运.国外农作物秸秆利用政策法规综述及其经验启示[J].农业工程学报，2016，32(16)：216－222.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2016.16.030[J].TransactionsoftheChineseSocietyofAgriculturalEngineering(TransactionsoftheCSAE),2016,32(16):216－222.(inChinesewithEnglishabstract)doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2016.16.030引言纵观全球，很多国家的农民都曾经或仍在将露天焚烧作为处理农作物秸秆（简称：秸秆）的方法之一，直到20世纪80年代，不少欧美国家都存在一定的甚至较严重的秸秆露天焚烧问题[1-6]。为了充分利用秸秆资源，减少秸秆焚烧的压力，许多发达国家在秸秆综合利用尤其是秸秆新型能源化和秸秆覆盖保护性耕作等领域出台了一些有针对性的政策与法规，并取得很好的实施效果。中国农作物秸秆利用的相关政策和法规还不够健全，学习和借鉴国外的先进经验和做法，对于解决中国秸秆利用技术装备相对落后、综合利用水平偏低、产业化发展相对滞后的现状，以及秸秆焚烧所造成的环境问题具有重要的现实意义。目前已有学者开展了生物质资源开发利用及其经验与启示方面的研究[7-8]；其中，又以生物质能源化利用的经验与启示研究最为丰富，主要体现在国外生物质能源化利用在产业发展、工程模式、立收稿日期：2016-01-26修订日期：2016-05-06基金项目：国家自然科学基金项目（31200337；41301626）；河北省社会科学基金项目（HB14YJ031）。作者简介：王红彦，女，河北灵寿县人，博士，研究方向为农业布局与区域发展。北京中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，100081。Email：[e-mail]。※通信作者：毕于运，男，江苏徐州人，研究员，博士，研究方向为秸秆资源及其新型能源化利用。北京中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，100081。Email：[e-mail]。法政策等方面的先进经验与启示，并对中国生物质能产业的发展提出对策建议[9-12]。国外农作物秸秆利用的经验与启示研究主要包括秸秆利用的技术装备、秸秆收储运模式等方面[13-15]，而针对国外秸秆利用政策法规的经验与启示的研究尚嫌不足[16-17]。本文通过对世界各国尤其是对发达国家秸秆利用现状、秸秆利用相关政策和法规进行梳理归纳，借鉴其在利用途径、目标设定、政府投资、税收与信贷优惠、政策激励以及法律规定等方面的基本做法和成功经验，并结合中国国情，从政策和法规角度提出具有针对性的秸秆利用对策，为中国秸秆综合利用管理提供决策支持。1国外秸秆利用概况按照联合国粮农组织（FoodandAgricultureOrganization,FAO）给出的主要农作物收获指数及其年度农业生产统计资料（来自FAO统计数据库）进行估算，2012年全球秸秆总产量为50.81亿t，其中：中国秸秆总产量为9.40亿t，为世界第一秸秆产量大国，占全球秸秆总产量的18.50%；美国、印度、巴西等其他15个秸秆产量超过0.50亿t的国家，合计秸秆总产量为28.75亿t，占全球56.58%；秸秆产量低于0.50亿t的其他各国，合计秸秆总产量为12.66亿t，占全球24.92%。秸秆还田循环利用（包括秸秆直接还田和秸秆养畜过腹还田）是国外秸秆利用的主导方式。世界上农业发达的国家都很注重施肥结构，基本形成了秸秆直接还田第16期王红彦等：国外农作物秸秆利用政策法规综述及其经验启示217＋厩肥＋化肥的“三合制”施肥制度，一般秸秆直接还田和厩肥施用量占施肥总量的2/3左右。美国和加拿大的土壤氮素3/4来自秸秆和厩肥。德国每施用1.0t化肥，要同时施用1.5～2.0t秸秆和厩肥[18]。发达国家秸秆利用比较充分，基本杜绝了秸秆废弃与露天焚烧的问题。欧美各国一般将2/3左右的秸秆用于直接还田，1/5左右的秸秆被用做饲料。美国秸秆直接还田量占秸秆总产量的68%[19]。英国秸秆直接还田量占秸秆总产量的73%[20]。日本的稻草2/3以上用于直接还田，1/5左右用作牛饲料或养殖场的垫圈料[21]。目前，韩国的稻麦秸秆已实现了全量化利用，近20%用于还田，80%以上用作饲料[22]。世界各国秸秆离田产业化利用形式多样，除秸秆养畜之外，主要集中在新型能源化利用方面，如秸秆发电、秸秆沼气、致密成型燃料、纤维素乙醇等，其中秸秆发电以丹麦为代表，秸秆沼气以德国为代表，秸秆致密成型燃料以美国和北欧为代表，秸秆纤维素乙醇以美国为代表。另外，秸秆环保板材和建材也受到不少国家的关注。为保障秸秆离田产业化利用，发达国家已形成了与秸秆综合利用产业相衔接、与农业技术发展相适宜、与农业产业经营相结合、与农业装备相配套的秸秆收储运技术装备体系[15]。2国外秸秆利用政策国外秸秆利用政策主要集中在目标政策、投资扶持政策（财政政策）、税收与信贷优惠政策、政策激励机制4个方面。2.1目标政策各国政府制定的目标政策称谓较复杂，主要包括行动计划、技术路线图、发展等，其中较具代表性的目标政策，一是欧盟的《可再生能源指令》，二是美国的《生物质技术路线图》。在这些目标政策中，秸秆都被作为可再生能源或生物质资源的重要目标对象。2008年欧盟通过的《可再生能源指令》提出了可再生能源“20-20-20”的战略目标，即：到2020年温室气体排放量比1990年减少20%；可再生能源占总能源消费的比重提高到20%；能源利用效率提高20%。在此目标的基础上，欧盟各成员国相继制定了具有法律效力的国家可再生能源行动方案，规定了各国在不同时期的可再生能源的发展目标和实现路径[23]。美国于2003年出台了《生物质技术路线图》，计划2020年使生物质能源和生物质基产品较2000年增加20倍，达到能源总消费量的25%（2050年达到50%），每年减少碳排放量1亿t。此后，美国又相继提出了《先进能源计划》（2006年）、《纤维素乙醇研究路线图》（2006年）、《美国生物能源与生物基产品路线图》（2007年）、《2007－2017年生物质发展规划》（2007年）、《国家生物燃料行动计划》）（2008年）、《生物质多年项目计划》（2009年）等，进一步明确了生物质资源的开发利用的战略趋向和发展目标[7]。2.2投资扶持政策（财政政策）秸秆利用具有较强的环保效用和社会公益性，但利用技术和产业市场尚不十分成熟。故而，世界各国对秸秆利用的投资扶持和财政补贴主要集中在如下3个方面：一是科技研发与试点示范项目投入；二是秸秆离田利用产业化示范项目，包括产前（秸秆收储运）、产中（项目建设与设备购置）、产后（产品销售与消费）等环节的投资扶持与补贴；三是秸秆还田补贴。2.2.1科技研发与试点投入秸秆资源的开发利用需要以先进的工艺技术作保障，因此，发达国家纷纷加大秸秆利用科技研发与试点项目建设的投入。如美国，在20世纪90年代后期就已将纤维素乙醇的研究及推广纳入国家可再生能源发展战略。2000年，美国政府通过了《生物质研发法》，并由农业部和能源部引领和管理，设立了生物质研发委员会和技术咨询委员会，正式启动了生物质研发项目。2007年，美国政府投资1.25亿美元建设了3个生物能源中心，专门进行纤维素生物能源研究。同年度，美国农业部和能源部联合发布声明，由农业部出资1400万美元、能源部出资400万美元，共同设立基金，资助生物燃料、生物能源及相关产品的研究与开发。2008－2012年，美国政府对《生物质研发法》规定的项目共计投资了1.18亿美元。欧盟各国近年来也加大资金资助，支持秸秆利用新产品、新技术、新设备的研发和试点示范。英国政府依法对于从事创新技术或新产品研发的企业或机构给予其费用总额70%的资金补助[11]。1976年丹麦建立强大的人才队伍，开展可再生能源研发工程，并对秸秆发电等项目进行补贴。瑞典政府自1975年开始，每年从预算中拿出3600万欧元用于生物质能源化利用技术研发和商业化示范推广补贴[24]。2.2.2产前环节——秸秆收储财政补贴世界发达国家一般将秸秆收储机械作为农机推广的配套机械，享受与一般农机购置相同的补贴。韩国政府对购买秸秆收储机械的农户实施财政直补政策，一套价值1.3亿韩元的分体式秸秆收储机械，可享受0.5亿韩元的政府补贴[22]。需要说明的是，在现有文献中，作者尚未检索到国外有关秸秆收储场地建设的补贴政策。2.2.3产中环节——项目建设与设备购置投资扶持与财政补贴世界各国政府对秸秆等生物质产业化发展的投资扶持有3大特征：一是普及面广，在世界各主要国家中，无论是发达国家还是发展中国家，都有一定的投资扶持计划和项目；二是主要集中在生物质能源领域；三是以产业化示范项目建设与设备购置投资扶持及补贴为主。发达国家十分注重对新型产业化示范项目的投资扶持与财政补贴，例如美国，自2008年《农场法案》通过后，开始加大对生物质能等新能源发展的财政投入，仅在秸秆纤维素乙醇方面就投资8000万美元扶持建设了3个产业化示范项目。美国能源部、农业部以及爱荷华州，农业工程学报（）2016年218对2014年正式投产的美国首家商业级纤维素乙醇项目（产业化示范项目）都给予了大力支持，该项目总投资2.75亿美元，其中，美国能源部拨款1亿美元作为项目设计和施工、生物质收集以及基础设施建设费用，爱荷华州政府拨款2000万美元作为项目固定设施和原料物流费用，美国农业部投资260万美元作为项目收集玉米秸秆以及建设原料物流网络的费用。据任继勤等[25]综述：自1991年以来，瑞典对生物质能源热电联产企业的投资补贴额度最高可达到其投资成本的25%；1999年以后，芬兰政府对生物质能源项