我国农村集体土地所有权制度亟待完善(修改)

内容提要农村集体土地是维持农民生存的基本保障，而以家庭联产承包制为主的土地制度因分散经营而无法形成规模效益，对于共同富裕奔小康目标的实现，其功能是非常有限的。对农村集体的土地依照市场法则统一进行有效经营、形成规模效益是在农村实现小康目标的主要措施，这也是我国已经实现小康目标农村的普遍作法。但目前对农村集体土地依照市场规律进行统一经营尚存在法律制度上的障碍，主要是农村集体土地所有权主体不明以及缺乏核心权能（处分权），这使的集体土地所有权并非真正法律意义上的所有权。中央已经明确城乡统筹为解决“三农”问题的基本原则，与此相适应，我国农村土地法律制度应该与城市土地法律制度统一起来，这是完善农村集体土地所有权制度的基本途径。本文通过对农村集体土地所有权的概念、特点等的介绍，对我国现行农村集体土地所有权制度的历史沿革、存在弊端及其产生原因的分析，浅述了进行农村集体土地所有权制度改革的重要意义，结合自身工作实践和党校的理论学习，就改革完善我国农村集体土地所有权制度提出的基本思路。关键词：农村集体土地所有权制度弊端成因完善思路目录1农村集体土地所有权概述1.1什么是农村集体土地所有权1.2我国集体土地所有权的特点1.3集体土地所有权的行使1.4集体土地所有权的消灭1.5农村集体土地所有权的行使机构2研究农村集体土地所有权问题的重要意义3我国现行农村土地产权制度的现状及评价3.1我国现行农村集体土地所有权制度的形成3.2农村集体土地所有权制度的弊端及其形成原因3.2.1现行农村集体土地所有权制度的主要弊端3.2.2农村集体土地所有权制度弊端产生的主要原因4完善农村集体土地所有权制度的基本思路4.1农村集体土地所有权的主体应该成为独立的法人4.2强化农民在农村集体中的成员权4.3将定期金债务制度引入物权法4.4改革、规范对农村集体土地的征收或征用制度4.5为农村集体经济组织提供继续发展的空间注释参考文献我国农村集体土地所有权制度亟待完善农村集体土地是维持农民生存的基本保障，而以家庭联产承包制为主的土地制度因分散经营而无法形成规模效益，对于共同富裕奔小康目标的实现，其功能是非常有限的。对农村集体的土地依照市场法则统一进行有效经营、形成规模效益是在农村实现小康目标的主要措施，这也是我国已经实现小康目标农村的普遍作法。但目前对农村集体土地依照市场规律进行统一经营尚存在法律制度上的障碍，主要是农村集体土地所有权主体不明以及缺乏核心权能（处分权），这使的集体土地所有权并非真正法律意义上的所有权。中央已经明确城乡统筹为解决“三农”问题的基本原则，与此相适应，我国农村土地法律制度应该与城市土地法律制度统一起来，这是完善农村集体土地所有权制度的基本途径。“三农”问题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来被视为农民维持生存的基础，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保障，但由于种种原因，农村集体土地所有制未能发挥其应有的作用，农村集体土地所有权制度的完善就成为解决“三农”问题的重要措施之一。中国长期实行的城乡隔离政策，使众多的农村人口与有限的土地资源之间的矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了我国农业仍以小规模分散经营为主，未形成普遍的规模效益，抗拒自然风险的能力较低。我国与发达国家相比，给予农业的补贴很少，因而有时出现农民增产不增收的情况。其实，以农业占GDP的比例之小就不必指望以解决农业问题为突破口来解决全部的“三农”问题。①于是，为缓解人地关系高度紧张这一矛盾，实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是解决“三农”问题的中心环节，但这是一个长期的过程。只有通过对农村集体土地的有效经营，才能积累、充实和增加农民集体的财产，以此保障农民的基本生活需求。一、农村集体土地所有权概述（一）什么是农村集体土地所有权所谓农村集体土地所有权，是指中国农村劳动集体在法律规定的范围内占有、使用、收益、处分自己所有土地的权利。集体土地所有权的主体是农村集体经济组织的农民集体。它是中国社会主义土地公有制的另一种形式。集体土地所有权的各项权能可以结合，也可独立。集体土地所有者有权依法使用自己拥有的土地，集占有、使用、收益和处分的权能于一身；集体土地所有者也可以依法把土地划拨给集体内部成员使用，还可以用土地使用权作为条件与全民所有制或城市集体所有制企业联营举办企业等，使土地的所有权与使用权分离。集体所有的土地在国家征用或其他农民集体依法使用时，集体土地的所有者有要求依法得到补偿的权利。从某种意义上来说，这就是土地所有权中处分权权能的实现。（二）我国集体土地所有权的特点1、权利主体为各个农业劳动集体。集体土地所有权不同于国家土地所有权的显著特点，是在全国范围内没有统一的所有权权利主体，并且只有农民集体才可以成为集体土地所有权的权利主体。集体土地所有权的权利主体包括三类：一是村农民集体，二是村内农业集体经济组织的农民集体，三是乡(镇)农民集体。2、集体土地所有权的确认须进行所有权登记。《土地管理法》规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。3、集体土地所有权不能被处分。但可以因国家强制手段而消灭。我国的集体土地所有权和国家土地所有权一样，不能由所有权人自由处分。但与国家土地所有权不同的是，国家土地所有权具有永久性，而集体土地所有权却可能因国家的强制手段归于消灭。4、集体土地所有权也可以与土地使用权分离，依法确定给该集体内的集体经济组织和个人使用。（三）集体土地所有权的行使集体土地所有权分为三种形式，其权利的主体也有所不同。乡(镇)农民群众集体所有的土地，其所有权由乡(镇)人民政府代表全乡(镇)农民行使；村农民群众集体所有的土地，由村民委员会代表全村农民行使；村内经济组织农民集体所有的土地，由该集体经济组织内的全体农民通过农民大会来行使。行使集体土地所有权的内容主要有：1、要求县级人民政府颁发土地所有权证，行使法律上对土地的占有权。2、利用集体土地修建农用设施和进行农业生产。如修建水库、水渠、农用公路，种植农作物等。3、可以将土地交集体经济组织内的农民作宅基地、自留地、自留山使用，或者通过承包经营合同发包给农民使用。4、可以依法使用土地兴建乡村企业，或者以土地使用权作为出资与国有企业、集体企业或外商投资企业联营。5、有权依法收回土地使用权。集体土地使用权在以下条件下可以收回：第一，使用集体土地的单位解散；第二，原用作宅基地的土地，房屋拆除后，房主不再在该基地上建房的；第三，使用集体土地的公民死亡，没有继承人或不宜由其继承人继续使用的；第四，土地使用者违法用地的；第五，土地使用者因建设需要，必须收回土地使用权的。（四）集体土地所有权的消灭与国家土地所有权只能等到国家消亡、法律消失才能消灭不同，引起集体土地所有权消灭的原因有两个：1、集体土地所有权因所有权人意志以外的原因而消灭。这包括四种情况：第一，国有化。国有化使国家获取了土地所有权，相应地使一些农民集体丧失了一部分土地所有权。第二，征用。国家为了建设需要征用集体所有的土地，使集体丧失了该土地的所有权。第三，没收。拥有土地所有权的集体违法使用土地，国家有权没收其违法使用的土地，使该集体丧失该部分土地所有权。第四，调整。在农村土地集体化后，特别是1958年公社化后，政府曾经对各农民集体之间的土地所有权进行调整，被调出土地的集体便丧失了一部分土地的所有权。2、集体土地所有权因所有权人的分立与合并而消灭。土地所有权人的分立与合并，必然带来土地所有权的变更，从而导致旧的土地所有权主体土地所有权的丧失。集体土地所有权人的合并包括两种形式，一是吸收合并，即一个农民集体接受另一个农民集体的加入；二是新设合并，即两个农民集体合并为一个新的农民集体。吸收合并使加入方归于消灭而丧失土地所有权，新设合并因原来的两个农民集体消灭而使其双方消灭土地所有权。集体土地所有权人的分立也分为两种情况，一种是原农民集体存在，其中一部分农民带一部分土地重新组成一个农民集体；另一种是原农民集体分立为两个新的农民集体，其本身归于消灭。前一种情况，导致原所有权人丧失一部分土地所有权；后一种情况，原所有权人的所有权随着自身的消灭而消灭。有必要指出的是，土地所有权人的合并与分立所导致的土地所有权的消灭是针对具体的所有权权利主体而言的。旧的土地所有权人消灭了，新的土地所有权人也产生了，土地所有权从一个权利主体转移给了另一个权利主体，因而，土地所有权权利主体的合并与分立也是集体土地所有权取得的重要方式。（五）农村集体土地所有权的行使机构在实践中，行使农村集体土地所有权的机构有两种：一种是由全体成员组成的村民会议；另一种是以村集体经济组织为代表的其他集体组织。这两种机构在行使集体土地所有权时有三种关系形态：平等的分工合作型。村民会议享有特别事项的决议权，其他集体组织享有一般事项的决定权，村民会议与其他集体组织各司其职，平等合作。权力机关与执行机关型。村民会议为权力机关，其他集体组织为执行机关，有关土地权利的一切事项均由村民会议作出决议，由其他集体组织负责实施，其他集体组织受村民会议监督，对村民会议负责。分工合作关系与监督关系并存型。分工合作关系——村民会议对特别事项进行决议，其他集体组织对一般事项进行决议；监督关系——村民会议对其他集体组织就一般事项做出的决定享有监督权。二、研究农村集体土地所有权问题的重要意义“三农”问题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来被视为农民维持生存的基础，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保障，但由于种种原因，农村集体土地所有制未能发挥其应有的作用，所以农村集体土地所有权制度的完善就成为解决“三农”问题的重要措施之一。中国长期实行的城乡隔离政策，使众多的农村人口与有限的土地资源之间的矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了我国农业仍以小规模分散经营为主，未形成普遍的规模效益，抗拒自然风险的能力较低，我国与发达国家相比，给予农业的补贴很少，因而有时出现农民增产不增收的情况。其实，以农业占GDP的比例之小就不必指望以解决农业问题为突破口来解决全部的“三农”问题。于是，为缓解人地关系高度紧张这一矛盾，实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是解决“三农”问题的中心环节，但这是一个长期的过程。只有通过对农村集体土地的有效经营，才能积累、充实和增加农民集体的财产，以此保障农民的基本生活需求。英国古典政治经济学家创始人之一威廉·配第有这样一句名言：劳动是财富之父，土地是财富之母。由此可见土地对一个社会经济发展的重要性。对我们这样一个农村人口占我国总人口大多数的大国来说，充分利用农村集体所有的土地，提高土地的经济效益，达到既能促进经济发展，又能保持公平和社会稳定的目标，意义更为重大。而要充分利用农村集体所有的土地，不能不研究我国农村集体土地所有权问题。同时，如何设计、整合我国农村集体土地所有权制度也是我国正在制定中的民法典所要解决的一个问题。三、我国现行农村土地产权制度的现状及评价我国现行的农地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。此经营方式改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，是农地产权制度的一种创新和集体所有制的复归。应当看到，改革人民公社体制的农地产权制度只是在产权明晰化的道路上迈出最初的一步。在现行家庭联产承包经营中，土地所有权和使用权都还缺乏严格的界定，未进一步形成明晰的产权关系，构建起同社会主义市场经济相适应的农地产权制度。随着市场改革的不断深入，农村市场经济的发展，其深层矛盾及缺陷则逐步显现出来。（一）我国现行农村集体土地所有权制度的形成现行农村集体土地所有权制度是伴随着新中国的诞生而建立的，从新中国成立至今，我国农村土地制度大致经历了三次变革。[1]（P27-52）当初建立集体土地所有制的初衷是通过互助合作，实现共同富裕。1、“三级所有、队为基础”的集体土地所有制模式的形成我国农村土地制度