我国社会保障制度的问题与改革建议

我国社会保障制度的问题与改革建议摘要：社会保障既是一个分配问题，也是一种政府行为，单靠市场机制无法实现。社会保障与财政分配之间有着密切的关系，社会保障具有财政分配的性质，是国家财政进行宏观调控的重要手段，同时，国家财政对社会保障具有能动作用，因此，社会保障客观上要求国家财政参与分配和管理。关键词：社会保障制度，问题，改革，建议社会保障是维护社会安定、关系广大人民群众切身利益的一项社会经济制度，与发达国家相比，我国社会保障制度正处于起步阶段；尤其是我国社会主义市场经济体制建立初期，新旧体制的转换尚需时日而又迫在眉睫，在这样的时代背景下，探索社会保障的经济学理论，明确社会保障制度改革的基本思路，对于加快社会保障制度改革的步伐，无疑具有重大的理论意义与实践价值。一、社会保障的内容和功能。（一）关于社会保障的定义。社会保障，亦称“社会安全”。这一概念首先为官方使用的是美国于1935年颁布的《社会保障法案》。我国《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。数十年来，国内外对社会保障的涵义有如下几种代表性的解释：1.社会保障是指通过再分配国民收入，使社会公众在就业、生活、医疗教育、养老诸方面的基本条件得到保证的各种制度和安排的统称。2.社会保障是指保障个人及家庭的经济收入和社会福利等公益事务的原则和实践。社会保障计划旨在帮助个人及其家庭免于因失业、年老、疾病或死亡而在收入上受到的损失，并通过公益服务（如医疗保险）和家庭经济补助提高其福利。社会保障包括社会保险计划、保健和福利事业以及各种维护收入的计划。3.社会保障是为了给失去劳动能力者（因年老、残疾、疾病和生育）提供物质保证而组织和使用集中性货币资金的主要形式。4.社会保障，是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一切有组织的措施、制度和事业的总称。综上所述，可以认为：社会保障是国家为了履行其社会管理职能，通过立法，以国民收入分配和再分配的形式，向基本生活发生困难的社会成员提供具有公共产品性质的物质帮助，以保证社会安定的各种制度和安排的统一。（二）社会保障的涵义可以从以下几个方面理解：1.社会保障是一种社会稳定机制，即以政府干预来弥补市场失灵，以消除竞争机制运行中产生的社会不安定因素，保证社会经济的协调稳定运行。2.社会保障是以国民收入分配和再分配的形式为公民提供健康保障和最低收入保障，其保障所提供的基本生活资料具有满足社会共同需要的公共产品特性。3.社会保障由政府依法组织实施，保障资金来源于国家、企业和个人三个方面，政府财政负有重大责任，但不排除企业和个人的义务。4.社会保障是一种强制性的社会行为，即国家以立法的形式确定其范围、资金来源及支付标准等基本内容，并采取相应措施保证该任务的完成。5.社会保障的对象是处于特殊状态（因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到困难）的社会成员。总而言之，社会保障制度在现代社会中具有举足轻重的作用，被誉为社会的。稳定器”、经济运行的。减震器”、实现社会公平的。调节器”。相应地。社会保障具有以下主要功能：保障基本生活，维护社会稳定；调节经济运行，促进经济发展；实现社会的公平。二、社会保障分配与财政分配的关系。（一）社会保障分配具有财政分配的性质。现代市场经济是一种由私人经济部门和公共经济部门构成的“混合经济”，其经济运行和资源配置以市场机制为基础，收入分配也以市场机制作为基础性调节工具。但在市场经济中，确实存在一些由于各种原因而丧失劳动能力或生活处于困境的社会成员，市场机制不能提供其生活所必须的物质条件。这是单纯市场分配的一个重大缺陷，即市场失灵。恰如美国经济学家萨缪尔森所描述的：“完全不受限制的市场制度可能使某些人缺乏收入以致饿死，而其他的人得到不合适的或过多的收入。因此，公民们通过他们的政府，用政府的支出来补充某些人的实际货币收入。例如，它给公民提供医疗并对在失业或年老时期需要帮助的人给予按月的津贴。最低生活标准已经广泛地成为现时代的目标。”市场失灵是市场经济在其自身运行中必然产生的缺陷或弊病，仅靠市场机制本身是难以克服的，只能或最好通过政府公共活动（即国家财政）以社会保障的方式加以解决。财政部门在社会保障制度的具体操作中，采用转移支付的方式，给予这些特殊的社会成员以基本物质生活保证。同时，凭借公共权力和私人部门征税，既为公共部门提供公共产品和实行转移支付筹措资金，又在征税过程中进一步“课富济贫”，缓解社会分配不公。这种在市场失灵领域中发挥作用的社会保障制度，无疑具有财政属性，其资金体现了财政资金的性质。（二）社会保障是国家财政进行宏观调控的重要手段。社会保障作为国家财政进行宏观经济调控的重要手段，主要表现在“自动稳定器”和“相机抉择的财政政策”两个方面。二者通过调整经济总量，使财政收支向国家要求的方向靠拢。在社会总供给大于总需求，经济萧条时，个人收入普遍下降，更多人的收入低于贫困线。加入领取或接受政府财政救济的行列；这将使财政支出大于财政收入，增加社会需求规模，刺激市场尽快复苏。在社会总需求大于总供给，经济过热时，个人收入也急速提高，更多人的收入超过贫困线，这将减少领取财政性补贴的人口数量：这使得财政支出小于财政收入，至少可以缩小财政赤字规模，相对减少社会需求规模，三、我国社会保障制度的特点。（一）社会保障费用的增长速度向低于经济发展速度转变。社会保障费用的增速度应低于经济的增长速度，两者保持一种适当的比例，这样才有利于经济持续增长与社会稳定。由于我国原有社会保障严重滞后于经济发展，社会保障费用自改革开放以来一直是以超过经济增长的速度发展。但随着经济的发展，生产力水平的进一步提高，它应逐渐转为低于经济发展速度。（二）社会保障水平地区发展不平衡。我国经济发展呈东、中、西梯度发展态势，东部地区经济发展水平明显高于中西部地区。社会保障的地区发展亦极不平衡。发达地区人均全年离退休金比欠发达地区高161.5%。经济发达地区与欠发达地区的城乡社会保障水平差距也是前者远比后者高。社会保障的地区差异与经济发展水平之间的内在联系，说明要提高社会保障水平必须大力发展经济，提高经济效益。但是在短期内这种地区发展的极不平衡性还不会有很大的改变.而且还可能扩大，经济发达的沿海地区的社会保障水平高于西北、西南边远区仍然是大趋势。（三）二元经济结构决定我国社会保障的二元化格局。我国近60%人口在农村，但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%。而近40%的城市人口却创造国民收人的70%。发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存，现代工业与传统农业同时并存。这是典型的二元经济结构，这种二元经济结构决定，我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。城乡社会保障发展水平的客观差距，具有深刻的经济和社会背景，在一个相当长的时期内无法改变。因此，城乡社会保障的改革和建设还应从实际出发，分别发展与生产力水平相适应的社会保障模式。在解决了城乡二元经济结构问题，使农业人口按照现代化的国家标志降到30%以下时，我国社会保障城乡一体化才可能实现。四、我国社会保障制度存在的主要问题。伴随着计划经济体制向市场经济体制的转轨。特别是在以市场为导向的经济体制改革日益深化、社会主义市场经济体制成为我国经济改革的目标模式以后，社会保障制度存在着一些问题，具体表现在以下方面：（一）城镇社会保险覆盖面窄且难以扩大。目前参加城镇社会保险的单位绝大多数仍为原来的国有、集体企业，从人员构成看，个体、私营经济组织只占总数的8%.大量涌现的个体、民营经济不参保或参保不缴费的现象十分严重。一些已参保单位采取尽可能少报工资总额的手段偷、漏社会保险费。国有企业停产、改制、破产等无力缴费，造成大量参保人员的流失。（二）社保基金难以维持。社保基金难以维持问题，最突出的是企业养老保险。自上世纪90年代后期以来，全国企业养老保险金收入，即使在“空账运行”下都无法满足支出需要，且年度赤字规模呈逐步扩大之势，据最新统计资料表明，目前全国养老保险金统筹账户占用个人账户2.5万亿。养老保险金采取拆东墙补西墙的方法，强大的“统筹”力量逼迫个人账户成为“空账”。在失业保险方面，随着下岗与失业并轨，失业保险体系在财务方面的不可持续性苗头迅速显现，部分省份失业保险金出现收不抵支现象。鉴于中国巨大的就业压力，在未来相当长时期内，高失业难以避免，因此，现行失业保险体系要想保持长期收支平衡几乎不可能。“统账结合”的医疗保险制度在多数地区都是实施不久。虽然从表面看，医疗保险制度是可持续的，但目前做到的只是统筹基金维持收支平衡，且以严格控制受益范围为基础，部分参保人员个人帐户资金严重不足，个人负担过重是普遍现象。其次，参保人、医疗服务机构设法侵蚀统筹基金以牟取个人或小群体利益的动机普遍很强，且手段多样化。在这种形势下，医疗保险统筹基金能否维持长期收支平衡值得怀疑。（三）社保基金管理漏洞很多。在养老保险方面，除前面提及的大量企业逃避参保等问题外，目前较为普遍的问题是不合规的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等。在失业保险方面，最突出的问题是难以有效甄别参保人员尤其是登记失业人员的实际就业状态，造成了已经重新就业仍继续领取失业保险金的现象。在医疗保险方面，存在的问题是参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是，而医疗保险管理机构对此基本没有有效管理的能力，尤其是基于信息不对称，无力控制和管理医疗服务机构的行为。（四）农村地区的社会保障体系尚未完全建立。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的60％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，截至2004年底，全国共1887个县（市、区）不同程度地开展农保工作，5387万农民参保，积累保险基金285亿元，205万人领取养老金，当年保险金支出20亿元。目前，我国公共医疗卫生投入的80％在城市，世界卫生组织将中国卫生资源配置的公平性排在191个成员国的188位。另外，农村最低生活保障覆盖范围最小，待遇标准很低，有的地方陷入停顿状态，有的地方已形同虚设。（五）社会保障法制滞后社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。目前还没有一部社会保障的法律规范，国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。五、完善我国社会保障制度的对策（一）加快社会保障的立法进程。社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度，必须纳入法治轨道，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律法规，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，在我国早日建立与社会主义市场经济体制相适应的规范的社会保障体系，我们应当在积极进行改革实践的同时，加快社会保障的立法进程。（二）以扩大覆盖面为重点，加快完善城镇社会保险体系。社会统筹必须具有较大的范围，不能过窄。“低水平、广覆盖、多层次”是一个相辅相成的有机整体。广覆盖的目的是为了更好地互济，互济功能的发挥取决于社会统筹的层次，而社会统筹的层次又取决于现实的经济发展水平和各方面的承受能力。社会保险遵循“大数法则”，即参加保险的人数越多（覆盖面越大），互济功能就越大，抗御风险的能力就越强，人数的广覆盖是做大做强社会保险的坚实基础。所以，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖城镇全体劳动者。社会保险应该是面向社会全体成员的，所有在统筹范围内的社会成员和单位都要无一例外地参加社会保险。（三）加大对社会保障的资金投入，增