挑战与应对：民行检察监督制度的新发展

1挑战与应对：民行检察监督制度的新发展关键词:民行检察监督制度/全面监督/程序监督/社会监督内容提要:民行检察监督制度受到了空前强化，对该项制度的改革及由此导致的制度转型也正处在被强劲的推动中。民行检察监督制度获得强力推进的基本依据便是司法实践中不断增长的监督诉求，监督的范围在逐渐扩大，内含于监督中的观念性因素也在此过程中悄然转变，监督理念的现代化更新为监督制度的可持续发展提供了新的泉源基础。目前所需着力实现的制度转轨集中表现在：从有限监督到全面监督、从实体监督到程序监督以及从诉讼监督到社会监督等三大“转向”之上，由此呈现出民行检察监督制度新发展的完整风貌。一、民行检察监督制度所处的历史方位判断[1]1982年3月8日，《民事诉讼法(试行)》通过，检察机关对民事审判活动有权实施法律监督的基本原则得到确立。1989年3月，《行政诉讼法》通过，检察机关对行政诉讼有权实施法律监督的基本原则也得到确立。1991年4月，《民事诉讼法》修改实施，抗诉制度由此产生[2]。也正是从1991年开始，检察机关就民事裁判和行政裁判提出抗诉的实践步伐开始迈出，迄今，民行检察监督制度在诉讼法层面已有接近30年的历史[3]，而在实践层面，其历程已达20年。2007年再次修改《民事诉讼法》，其中包括民事检察监督制度的完善。这主要表现在两个方面：一方面完善了抗诉制度的运作机制，另一方面又增加了大量的监督事由。尤其是在所增加的监督事由中，除将原来的实体型事由做出细化规定外，其最为引人注目的变化乃是增设了较多的独立性程序事由。其结果是，不但原来实体性的事由因为具体化而强化了，同时还在实体性抗诉事由之外，增加了独立的程序性抗诉事由。这表明，民行检察监督制度在立法层面逐渐地获得了强化。2最高人民检察院于2001年8月召开了第一次全国民事行政检察工作会议。会议总结了十余年来民行检察工作的经验，提出了“维护司法公正，维护司法权威”的民行监督执法思想。2002年到2009年9月，全国检察机关向人民法院共提出民行抗诉案件95594件，发出再审检察建议37437件，通过再审，其改变率达60%到70%[4]。最高人民检察院先后出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(2001年10月)等若干重要的司法解释，为民行检察监督的司法实践提供了基本准绳。不仅最高人民检察院出台了大量的规程，而且地方各级检察院也纷纷出台各种细则规范，加强了检察机关规范建设能力，促进了民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律法规的修订。此外，检察系统还突破自身畛域，向规范创设的触角向人大、法院、司法行政、律协等领域延伸，形成或促成了大量交叉性、联合性规范性文件，在制度建设模式上获得创新的意义。2009年2月，最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(2010年初印发)，重申对诉讼活动实行法律监督是宪法和法律赋予检察院的重要职责，要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作。目前，民行检察监督制度正处在强化期、改革期、转型期。民行检察监督制度的强化，将从方方面面助推整体的检察监督制度的现代化改革。诚可谓：“民行加强则检察加强，民行改进则检察改进，民行发展则检察发展”[5]。二、民行检察监督制度所取得的成就(一)抗诉制度渐趋成熟，由点到面立体推进抗诉制度是老牌的检察监督制度，检察制度从抽象的基本原则到具体的制度规范，其最先的转折点乃是抗诉制度的形成。正是在抗诉制度形成后，民行检察监督制度方成为具有实际意义的制度，方从抽象的层面步入具体的层面。可以说，抗诉制度将整个民行检察监督制度给激活了，抗诉制度3是民行检察监督制度由抽象法走向实定法的第一推动力，民行检察监督制度在抗诉制度的基础上，获得了日益强劲的发展。抗诉制度的成果主要体现在：其一，抗诉制度由点到面，受监督的案件类型由重点性安排到逐渐铺开，制度的实效性明显增强。其二，直接抗诉、提请抗诉和再审检察建议等三种抗诉领域的监督形式已然呈现。尤其是再审检察建议，更因其成为抗诉的前奏程序，而显现出了检察监督的章法和新理念。再审检察建议也有效地克服了所谓“倒三角结构”[6]，发挥了基层检察院的基础性作用。同级的再审检察建议也在一定程度上实现了“同级抗”的制度愿望。(二)监督功能日趋多元，监督理念有所更新监督功能在传统上是以一元化为特征的，这就是单纯的纠错。检察监督的纠错功能固然是有的，但如果局限于此，则显然不能适应现时代的发展需要，最终将窒息检察监督制度向前发展的活力。应当说，立法上对于检察监督制度提出来的功能要求就是这种一元化的要求，这反映了立法的时代局限性。然而检察监督的司法实践并未受此绝对制约，相反，它在制度功能方面进行了与时俱进的开拓，从而实现了由一元化到多元化、由封闭性到开放性以及由诉讼领域到全部社会领域的转变。概而言之，现代民行检察监督制度的功能体系除纠错外，还包括矛盾化解功能、社会功能等等。服判息诉、检察和解、检察建议等监督形式便典型地负载了这些新型功能。这些新型功能就其实质而言，已迥异于传统以矛盾对立性为特征的纠错功能，而诞生了一种以矛盾统一性为特征的配合协作功能。这些新型功能的产生，在语义学上，已改变了监督的原始内涵，而大大丰富了检察监督的概念含义。表现在这里的制度创新价值是里程碑式的，民行检察监督制度由此步入了和谐司法与和谐监督的宽阔领域。(三)监督范围得到拓展，监督方式不断创新4这主要表现在：其一，充分利用宪法对检察机关的定位和职能要求，开拓诉讼监督领域，并通过诉讼监督扩展到社会监督、行政监督等领域。比如在目前大调解体系的建设中，检察机关积极参与其中，发挥共建共创作用，便是这种职能扩张的表征。其二，充分利用民事诉讼法和行政诉讼法关于检察监督的基本原则，积极开拓诉讼监督职能，在督促起诉、支持起诉、对诉讼过程的监督以及执行监督等方面都开展了卓有成效的尝试或“试水”，为相应制度的形成奠定了基础。其三，根据监督实践的需要，创造性地探索了新型的监督方式，比如检察建议、检察和解、服判息诉、更换审执人员、查处错案背后的违法犯罪行为、发出纠正违法通知等等，均是民行检察监督通过积极开拓而提出的具有建设性意义的监督方法，大大丰富了诉讼法对监督方式的相对单纯的规定，为完善检察监督体系做出了贡献。(四)监督环境全面优化，和谐司法纵横协同(1)人民代表大会及其常务委员会对民行检察监督工作的重视和支持。自2008年9月以来，全国已有9个省级人大出台了加强诉讼监督或法律监督的决议[7]。至于省级以下的人民代表大会及其常委会所通过的类似决议，则为数更多。由此也推动了人大监督工作的新发展，缓解了人大因缺乏个案监督权所长期形成的监督困境，开辟了人大监督工作的新境界。人大监督与检察监督之间的衔接机制作为重要课题被提上研究日程。(2)法院的积极配合为民行检察监督的开展提供了和谐的司法环境。自2003年以来，全国已有22个省级检察院、90个分州市级检察院与同级法院就民行检察工作有关问题联合发文。地方司法机关的会签文件切实推动了检察院民行监督工作的进行，民行检察监督工作取得了明显进展。因此，目前民行检察监督良好局面的形成，在相当大的程度上，与法院的理性配合和通力合作是分不开的，这不仅体现了检法和谐司法关系的合力，同时也映现了检察监督多方面功能的生成。5三、民行检察监督存在的不足(1)监督范围狭窄。目前在理论上比较清晰的结论认为，检察监督由其基本原则所规制和派生，在诉讼领域主要涉及四大块内容，这就是：属于事后监督的抗诉再审、属于参与诉讼的诉中监督、属于公益诉讼的诉前监督以及属于审判延伸的执行监督。无论是民事诉讼还是行政诉讼，其检察监督均分布在这四大领域。就检察监督参与民行诉讼实施法律监督所处的时间段以及所针对的法院职能来说，这四大领域可谓达到了监督范围的“全覆盖”。这全覆盖的民行检察监督不仅仅具有理论依据和实践依据，同时还有立法原则、立法精神以及政策上的依据。前述人大常委会所作的决议或者类似文件，所要求的基本上都是对诉讼各个环节实施检察监督。然而不能不看到的是，目前民行检察监督在实际范围上还显得较为狭窄。抗诉再审监督是有明确法律根据的，因此目前的民行检察监督主要局限于这一领域。甚或即便在这一领域，其受监督的案型还通过各种规则或内部细则加以限缩，而仅就其列举的少数类型的案件实施法律监督，如涉及国家利益、公共利益的案件、涉及第三人合法权益保护的案件、涉及群体性纠纷的案件、涉及民生的重点案件等等。主要的着力点在于息事宁人，其次考虑到国家利益和公共利益。至于诉中监督、诉前监督以及执行监督，虽然在制度上和观念上有所突破，同时实践中也有多种试点，然而这三大领域的监督尚未制度性地、常规性地开展起来，实践中民众的强劲需求未能得到有效呼应，民怨也比较集中在这些领域。民行检察监督的领域开拓是由点到面而进行的，但目前尚停留于点状监督，全面监督原则未能有所体现。(2)监督效果不彰。民行检察监督相对于刑事检察监督来说乃属新生事物，普通百姓对此不甚了解，对其利用的自觉程度尚不高。可以说，民行监督监督制度目前还处在需要大力宣传的制度推广阶段。推广此一制度的最好形式就是由该制度的运行产生出源源不断的积极效果，由监督效果本身来作为宣传的载体，由监督效果生成人们对检察监督制度的信赖感。监督效果是民行检察监督制度的价值所在，是其内在生命力所在，应当受到高度关注。然而不能不指出的是，目前所表现出来6的民行检察监督效果尚不如人意，一个直观的佐证就是其利用率并不高，许多检察院所抱怨的案源紧张或案件匮乏，就是例证。监督效果不彰的具体表现不仅在于其推动制度实践的价值不够明显上，同时还表现在监督的改变率、改判率、接受率、反馈率等等方面都处在低水平徘徊。监督者的被动状态未能获得有效改变，监督的刚性效果在制度层面缺乏保障，被监督者对监督者的正确意见拒绝接受，监督者也无救济之途。这需要通过制度完善来解决。同时在目前的制度框架内，监督效果还远未实现最大化。比如说，民行监督的力量相对薄弱，因而其办案的数量虽然在逐年上升，然而上升的速度极其缓慢，平均比例仅占法院审判案件总量的不到百分之一。监督案件的数量不形成足够规模，就难以产生应有的或理想的监督张力和监督效能，监督效果的非理想状态就难以改观。(3)监督效率不高。监督效率与监督效果是关联在一起的：监督效率高，通常来说，监督效果就好;反之，监督效果不彰，通常也与监督效率不高相关。因此，要强化监督效果，要使民行检察监督制度深入人心，得到民众的信仰和利用，其关键的制度生长点就是监督效率要高。虽然监督效率在不同层级的检察院以及不同区域的检察院表现出来的差异是客观存在的，但总体而言，得出目前我国民行检察监督的效率不高的结论乃是有依据的。这主要表现在三个方面：即，速度慢、周期长以及数量少。目前民事诉讼法和行政诉讼法均未规定检察院提出抗诉的时效制度，因而检察院办理民行抗诉案件也缺乏应有的制度约束，从当事人向检察院提出抗诉申请，到检察院通过审查、立案以及到最后讨论决定是否抗诉，到最终实际地提出抗诉，以及法院再排期审判，到最后再审的结果出来，是一个非常缓慢而又漫长的过程，其办案周期之长、速度之缓以及由此所决定的办案数量之少，就成为必然现象。有些案件甚至根本排不上队。监督效率低必然使涉案的当事人以及普通民众逐渐丧失对民行检察监督制度的信心和信念，通过典型案例树立起来的监督权威由此也被抵消或者削减。这与目前所倡导的建立高效公正权威的社会主义司法制度的目标或要求是严重不相适应的，应当尽快改变这种状态。7(4)监督机制不畅。监督机制是提升监督效率、强化监督效果的制度性前提，它所涉及的领域包含了从立案受理到再审裁判作出的全部过程，按照其自然步骤和环节，可以分为许多具体的机制，如立案机制、送达机制、审查机制、听证机制、讨论机制、评议机制、决断机制、审批机制、决策机制、监督理由阐述机制、监督文书撰写机制、参与监督过程的机制、检察建议机制、反馈机制以及跟踪监督机制等等。毫无疑问，这每一种机制均需要构建相应的规章制度予以体现和保障，制度和机制是一物两面的关系，监督机制不畅实质上便是监督制