垂直管理和属地管理的选择：中央政府的视角

新政治经济学专题垂直管理和属地管理的选择：中央政府的视角尹振东∗内容提要：本文运用合约理论的分析方法建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地管理体制的优劣。我们发现，垂直管理体制在实现地方监管部门否决坏项目上优于属地管理体制，的确能减弱地方政府的干扰；但当监管任务的绩效难以考核时，垂直管理体制不仅不能改变属地管理体制下监管部门通过坏项目的情况，还挫伤了地方政府发展经济的积极性，结果对中央政府来说反而更糟。只有当监管任务相对容易考核和坏项目造成的损失比较大的时候，才适合垂直管理。最后根据模型推测，随着经济的不断增长，建立垂直管理部门的优势将越来越大。关键词：垂直管理属地管理地方政府问责一、引言改革开放以来，中国经济一直保持高速增长，被世人誉为“经济奇迹”。很多经济学家①都把地方政府竞争作为形成经济奇迹的重要原因。他们认为，过去中央不仅向地方行政性分权，下放很多经济管理的权力，也进行了财政分权，先后实行了财政包干制和分税制。分权使地方政府为经济增长展开激烈竞争，因为经济增长不仅能增加地方财政收入，还可以作为政绩有利于地方官员的晋升。地方为增长而竞争，促进了城市化和基础设施建设，极大地推动了中国经济快速增长，但是分权也产生了很多问题，如地方保护主义、环境污染加剧，安全事故频发，地方对科教文卫投入不足等。针对分权出现的问题，一般认为应该改进以GDP为主的考核地方官员的指标体系，更多的纳入环境治理、节能减耗等指标，这样就可以部分改善分权的问题。改进指标体系是给定分权框架下的局部改善，一个更为根本的解决办法是，既然分权产生如此多的问题，那么也许可以通过调整分权程度来解决问题。事实上，上世纪90年代中期以来，中央陆续在银行、工商、税收、质量监督、安全生产监督等部门上收了地方政府权力，实行垂直管理。已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立,使其下级部门摆脱地方政府的干预,加强部门执法监管的权威，保证“上传下达、政令畅通”。比如国家工商总局副局长甘国屏曾表示，工商系统省以下“垂直管理”，可以减少执法中的地方干扰，独立行使职能②。面对中央垂直管理的改革实践，我们需要研究，垂直管理改革的目的达到了吗？垂直管理体制是否又产生了新的问题？与原有行政管理体制相比，垂直管理体制的优势在什么地方，劣势在什么地方？进而去回答，哪种体制更容易激励地方政府执行中央政府的政策？地方哪些职能部门需要中央垂直管理？这些问题正是本文的研究主题。以上问题的实质是中国行政管理体制改革的问题，鉴于政府在中国经济发展中的巨大作用，对以上问题的认识和研究必将影响行政管理体制的改革，影响政府的行为，进而对地方政府绩效评价、环境保护、∗尹振东，山东大学经济学院，电子信箱：[e-mail]。作者感谢中国人民大学经济学院“契约与组织理论研讨班”和北京大学光华管理学院“GameSeminar”成员提供的有益帮助与建议。文责自负。①如钱颖一和Weingast（1996）、杨瑞龙（1998）、王永钦等（2007）、徐现祥等（2007）、张军（2007）、周黎安（2007）等。②转引自：中国青年报2006年11月20的报道《85.9%的人支持中央政府加强垂直管理破除地方保护》。安全治理、城市和农村发展等重要领域产生重要影响。如果想回答这些问题，必须仔细比较研究垂直管理体制和现有的行政管理体制的异同。我国大部分政府职能部门，长期以来实行“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制，一般称为“属地管理”体制（见图1）。所谓“条条”，是指中央部委以及中央部委领导的垂直管理系统；所谓“块块”，是指各级地方政府以及地方政府领导下的职能部门。在属地管理体制下，地方职能部门受地方政府和上级部门“双重领导”，其中主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。在这种体制下，地方政府利用手中掌握的“人、财、物”权影响地方职能部门，以致于在中央和地方目标不一致时，地方职能部门在地方政府的影响下，被迫执行地方政府的指令。例如，环保局长周生贤曾经在一次会议上讲道：环保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中，一些缺乏环境法制意识的领导，用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”①。因此，属地管理体制的主要弊端就是地方政府可能干扰地方职能部门进行监管执法。而建立垂直管理体制的主要目标就是破除地方政府的干扰。垂直管理体制（见图2），是指中央部委或省直接管理地方职能部门，既管“事权”，又管“人、财、物”权，地方政府不再管理地方职能部门。垂直管理体制增强了地方职能部门的独立性，地方职能部门只对上级主管部门负责，不再受命于地方政府，这就是普遍认为垂直管理体制能摆脱地方政府干预的原因。但是垂直管理并不能完全摆脱地方干扰。“尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方”②。地方政府也会采取一些措施去影响垂管部门③。一些地方职能部门在垂直管理后并没有做到正常执法，如阜阳劣质奶粉事件、三鹿婴儿奶粉事件，当地工商和质检部门执法严重缺位。图1属地管理体制图2垂直管理体制对垂直管理体制的已有研究大多数是描述性的，主要是媒体的报道④以及一些学者和垂管部门的工作人员所作的短文⑤。还没有人对两种管理体制进行对比研究，进而回答上面提出的几个问题。本文将运用合约理论的分析方法构建理论模型研究这些问题。通过简要回顾垂直管理的历史可以发现，进行垂直管理改革的部门大部分都是市场监管部门，如工商、税务、质检、药监等。因此我们集中于对地方市场监管部门进行研究。模型的参与人包括一个中央政府、一个地方政府和一个地方监管部门。地方政府付出努力寻找项目，进行招商引资发展经济。项目有好有坏，坏项目损害中央政府的利益，项目由地方监管部门审批。中央政府不知道项目的类型，只在项目实施后以一定的概率发现项目的类型。在①国家环境保护总局局长周生贤在全国人大常委会有关环保法律执法检查组第一次全体会议上的讲话，见《人民日报》2006年5月24日的报道。②引用自2006年11月13日《瞭望新闻周刊》第31页的报道。③秦文涛（1999）列举了很多乡镇政府对国土管理所工作人员的影响方法，如金钱加大棒的方法：对乡镇政府唯命是从的，以发奖金、提高下乡补助等经济手段拉拢亲信；对不听从安排的，就采取措施进行排挤。④如《法人杂志》2004年Z1期的报道“直管的反思”，《瞭望新闻周刊》2006年11月13日的报道“垂直管理进行时”和“冷观政府垂直管理”。⑤如曹银安和薛旭东（2005）、刘玲（2005）、龙太江和李娜（2007）、秦为涛（1999）、曾云传（2007）、朱松乔等（1999）。中央政府地方政府监管机构中央政府地方政府监管机构属地管理体制下，地方监管部门执行地方政府的指令；在垂直管理体制下，地方监管部门在权力上和地方政府平起平坐，但是地方政府有可能动用资源影响监管部门的审批情况。中央政府设计合约激励地方政府和监管机构。我们分别刻画了两种体制下的均衡，然后又对两种体制进行了对比研究。我们发现，垂直管理体制在实现监管部门否决坏项目上优于属地管理体制，的确能减弱地方政府的干扰，但在监管任务不容易考核时，垂直管理体制不仅不能改变属地管理体制下监管部门通过坏项目的情况，结果对中央政府来说反而更糟。最后我们还刻画了适合进行垂直管理的部门特点，并为未来的垂直管理体制的改革作出推测。总之，进行垂直管理体制改革要慎重，需要进行充分论证和试点，我们相信本章的研究能为此提供一些洞见。本文遵循了国际上新政治经济学(newpoliticaleconomics)①的研究进路，即以现代经济学的分析方法研究政府行为以及制度与政策的内生决定。在国内，把新政治经济学的范式应用于中国问题的研究不断增多。陈钊和陆铭（2008）研究了城乡分割的经济政策的内生决定机制，杨瑞龙等（2008）研究了上访问责制度，桂林（2009）研究了中央政府对任命制、有限选举制以及选举制三种不同的政治治理结构的内生选择。本文安排如下：第二节研究了属地管理体制的均衡情况，第三节研究了垂直管理体制下的均衡情况，第四节对比研究了两种管理体制的优劣，第五节是本文小结。二、属地管理地方政府（LG）受中央政府（CG）的委托，推动地方经济增长，具体来说，假设地方政府付出努力寻找项目，如招商引资以促进经济增长。地方政府找到项目的概率为e，付出的努力成本为2/2e。项目包括好项目（G）和坏项目（B），地方政府找到好项目和坏项目的比例各位1/2。项目不论好坏，如果得到实施，则经济得以增长，中央政府从项目实施中获得可证实的收益，如税收，收益标准化为1。不过实施坏项目还额外对中央政府造成损失2π，如高污染的项目损害当地居民的健康而中央政府在一定程度上关心居民的福利。假设212π，那么从社会最优的角度，实施坏项目经济增长的收益为1，造成的损失为2π，因此不应该实施坏项目。中央政府设立监管机构来审批项目，但是在属地管理体制下，监管机构由地方政府管理，执行地方政府的行政命令，而地方政府并不一定否决坏项目，从而可能出现中央政府和地方政府在项目选择上的利益不一致。地方政府知道项目的类型，但是中央政府不知道，不过中央政府能够观察并证实项目实施的经济后果。当地方政府实施坏项目后，中央政府只以一定概率（1q−）知道并证实项目是坏项目，如高污染项目造成环境事故或者媒体披露以及居民举报的时候。令01q，参数q刻画了对监管机构绩效的考核程度，q越大，越难考核，从而越难激励监管机构正确的行使职责。根据信息结构，有三种结果（见图3）：（1）项目实施促进了经济增长，中央政府没有观察到项目是坏项目，此时中央政府支①新政治经济学的有影响力的著作有：PerssonandTabellini(2000)、Besley(2006)、AcemogluandRobinson(2006)。付给地方政府的报酬为1R，如通过税收或者对地方政府官员的晋升。（2）项目实施促进了经济增长，中央政府观察到项目是坏项目，此时中央政府支付给地方政府的报酬为2R。（3）项目没有实施或者没有找到项目，经济没有增长，此时中央政府支付给地方政府的报酬为3R。图3属地管理下的支付结构博弈分为四期，时序（timing）为：（1）中央政府向地方政府提供一个take-it-or-leave-it的合约{}123,,RRR。如果地方政府接受则进入下一阶段，否则博弈结束。（2）地方政府付出努力寻找项目，以e的概率找到项目。如果找到项目，则进入第三期；如果没有找到项目，则进入第四期。（3）地方政府进行项目审批，如果审批通过，地方政府实施项目。（4）中央政府根据项目实施的情况实施合约，参与人的支付实现。假设参与人都是风险中性，经济中贴现率为0。假定地方政府受有限责任约束(limited-liabilityconstraint)的保护，最低工资要求为0。中央政府不希望地方政府实施坏项目，但是地方政府不一定否决坏项目，我们发现存在两种均衡，一种是地方政府否决（veto）坏项目的均衡（以下称为“否决均衡”），一种是地方政府通过（pass）坏项目的均衡（以下称为“通过均衡”），下面分别来刻画这两个均衡。2.1否决均衡中央政府设计的激励合约如果想使地方政府否决坏项目，必然最小化2R，即当中央政府发现地方政府实施了坏项目时，对地方政府作出一定程度的行政问责，支付由1R降到2R，由于地方政府受有限责任约束(limited-liabilityconstraint)的保护，最低工资要求为0，因此中央政府支付给地方政府的报酬为20R=①。①如果不考虑地方政府受有限责任的约束，中央政府可以对地方政府作出一定处罚，但是只要处罚不是非地方政府1-qqVetoPassB1/21/2G1-ee1R1R2R3R3R首先考虑第三期地方政府的项目审批情况。如果地方政府否决坏的项目，那么，需要满足激励相容条件（IC）：31RqR≥，即地方政府从