现阶段开展广告信用监管的方法和途径

现阶段开展广告信用监管的方法和途径广告被称为经济晴雨表，在推动消费、塑造品牌等方面发挥着重要作用。长久以来，诚信缺失严重阻碍我国广告市场健康有序发展，广告业的诚信问题一直困扰着监管部门。国家高度重视社会信用体系建设，党的十八届三中全会明确提出要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。2014年，国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。《纲要》明确提出加强广告业诚信建设，建立健全广告业信用分类管理制度，打击各类虚假广告，突出广告制作、传播环节各参与者责任，完善广告活动主体失信惩戒机制和严重失信淘汰机制。2015年9月1日施行的《广告法》第六十七条明确规定有本法规定的违法行为的，由工商行政管理部门记入信用档案，并依照有关法律、行政法规规定予以公示，为工商部门实施广告信用监管提供了法律保障。然而，实践中应当如何运用信用手段对广告经营活动实施监管？今日本版刊登的这篇稿件分析了各地在广告信用监管方面存在的不足，对工商部门如何在现有的法律资源和职能范围内搭建广告信用监管平台，提出了详细的解决路径，敬请关注。信用监管，是指信用监管机构根据相关法律、法规对各信用主体的行为、信用产品和信用活动进行监督、规范、控制和调节等一系列活动的总称。广告信用监管是指广告监管机关依法对广告活动中的各类参与者的行为以及信用状况进行归集、分析和应用的过程，目标是实现对广告经营活动和相关主体全方位的监督、规范和控制。广告信用监管是社会信用体系建设的组成部分，是广告监管工作的高级阶段，目的是把广告经营活动和活动主体放到更大的范围内实施监管。信用管理是西方社会的重要治理手段，在我国则是一个新兴的社会管理理念。2000年年初，在一些经济较为发达和社会管理较为成熟的地区，工商部门开始了在广告信用监管方面的探索与实践。2005年，浙江省工商局率先制定了《浙江省媒介广告信用评价管理办法》，对媒体的广告信用指数进行测评，并设定奖惩和警示机制。2013年，上海市工商局广告监测中心制定了《上海市大众传播媒介和行业广告信用评价办法》，对全年监测的大众传播媒介和主要行业广告发布信用情况进行量化评价，对媒介单位进行信用指数测评，分为A、B、C、D、E5个信用等级向社会公示。其他省份和城市如湖北、山东、江苏苏州、浙江台州也分别制定了地方性的广告信用评价办法。目前，各地的广告信用监管处于各自为政的阶段，存在四方面不足：一是缺少顶层设计，各地各自为政。广告信用评价缺乏统一的标准，实施信用评价的主体既有广告监管部门，也有行业组织或监测机构，采用的评价方法也各不相同。二是未建立统一的广告信用信息数据库，无法实现地区和部门间信用信息的互联互通和共享。三是信用监管的对象覆盖面不广，未涵盖所有的广告活动主体。特别是对广告媒体的信用信息收集不完整，未涉及个人或者其他组织机构等特殊主体。四是对信用监管对象的约束力不够。缺乏明确的惩戒机制，以公示或者警戒为主，未延伸到社会生活的其他方面，未完全体现一处失信，处处受限的效用。实施广告信用监管，要以健全的法律为保障，以完善的数据库为基础，强化监督管理，最终实现诚实信用的目标。结合各地开展广告信用监管的具体实践，我们可以从5个方面探讨实施广告信用监管的具体方法与途径。一是完善广告信用监管立法。国家工商总局根据国务院有关规定制定关于广告信用监管的部门规章，明确开展广告信用监管的目标、对象、具体内容和实际应用等原则和标准，各地可以以此为依据开展地方性立法具体落实。二是建立统一标准的广告信用评价体系。确立科学、合理和全面的广告信用评价指标，兼顾企业、媒体、个人的不同属性和信用特征，综合考量，对信用监管主体的信用情况进行定量和定性分析，确定具体指标。既要包括具体的指标项，也要明确测评的方法；既要考虑失信减分，也要考虑授信加分。三是确立广告信用奖惩机制。广告信用奖惩机制体现广告信用监管的实际应用，要体现一处失信，处处受限的监管原则。四是开展广告信用风险预警：通过对广告信用的测评，对社会公示监管对象的信用状况，及时发现广告信用的风险点并有效应对。五是开展广告信用信息数据库建设。要建立一个统一、完整、全面的广告信用信息数据库，汇总全国各地采集的广告活动主体的信用数据，进行统计、归纳和分析。开展广告信用监管是一个复杂的渐进过程，与整个社会信用体系的建设过程密不可分。现阶段，根据国务院加快转变政府职能、深化行政体制改革的工作要求，工商部门一方面积极开展商事制度改革，简政放权；另一方面强调事中事后监管，维护市场秩序。实施广告信用监管不能等、靠、要，要有所作为。在工商部门现有的法律资源和职能范围内搭建广告信用监管的平台，应当从以下3个方面入手。一、构建完整的广告信用信息数据库《广告法》中规定的广告活动主体，包括广告主、广告经营者、广告发布者以及广告代言人，这些主体违反《广告法》的行为，均要作为失信记录写入信用档案并向社会公示。这就要求广告监管部门尽快建立一个能够容纳这些主体信用信息的数据库，在全国范围内收集信息并进行统一的公示和应用。从社会属性来分析，广告活动主体主要是三类：第一类是企业法人，第二类是个人，第三类是其他组织或者机构。其中企业法人不管是广告主，还是广告经营者、广告发布者，其信用数据目前纳入全国企业信用信息公示系统，可以实现信息共享，此处不再赘述。对于广告监管来说，目前主要需要建立广告媒体信用信息数据库和其他广告参与者信用信息数据库，同时与其他信用信息数据系统实现互联互通，成为工商企业信用信息数据的重要补充。（一）广告媒体信用信息数据库建设媒体是广告活动的重要主体，其掌握的广告发布环节是制约虚假违法广告的重要环节。广告媒体是工商部门监管范围内的一个特殊主体。现阶段，大部分广告媒体特别是大众传播媒体仍属于非企业法人的事业单位或社会团体，不由工商部门核发营业执照，也无法纳入全国企业信用信息公示系统进行监管。工商部门履行法定职责对众多广告媒体实施广告信用监管势在必行，目前正是顺势而为建设广告媒体信用信息数据库的最佳时机。广告媒体信用信息数据库建设可以广告发布登记许可信息为基础，吸收工商部门在广告监管过程中取得的信息以及从其他相关机关采集的信息，通过归纳使散存于各部门间的碎片化信息得到整合，反映广告媒体的真实信用状况。作为广告媒体信用信息的内容，应当包括以下几方面：1.媒体广告登记信息。包括媒体名称、广告登记证号、主管单位名称、主办单位名称、负责人姓名、经营范围、登记机关、核准日期等。有部分媒体的主办单位已经实施市场化改制，其主体信息为企业的，可与全国企业信用信息公示系统链接。2.媒体广告经营信息。包括历年媒体广告经营额等广告经营统计报表的主要数据。3.媒体广告经营机构设置及人员。包括媒体广告经营和管理机构设置情况、主要负责人和广告审查人员姓名及奖惩情况。4.行政处罚信息。包括媒体因发布违法广告或者实施其他违法行为而受到工商部门查处的相关信息，如处罚决定书的文号、违法行为类型、处罚内容、作出行政处罚机关名称和作出处罚日期等。5.媒体广告信用评价情况。包括媒体广告信用评价的级别、评分及相关部门或机构发布的广告行业的信用评分等数据。6.其他部门公示信息。包括新闻出版广电等媒体行业主管部门提供的媒体管理数据、奖惩信息等。（二）其他广告参与者信用信息数据库建设其他广告参与者主要指在广告中进行推荐或者证明的个人和其他组织。由于新《广告法》明确提出因代言虚假广告受到行政处罚未满3年的广告代言人，不得进行代言，广告代言人也是新《广告法》规定应当进行违法信息公示的主体，因此，建立其他广告参与者信用信息数据库也很有必要。其他广告参与者广告信用数据采集的对象主要是企业信用信息库和广告媒体信用信息库未纳入记录的个人和其他机构组织，主要采集工商部门按照《广告法》对相关违法主体作出行政处罚的信息，包括两方面内容。1.其他广告参与者基本信息。包括个人姓名、身份证件名称及号码，组织机构名称、组织机构代码证号码、主要负责人姓名等。2.行政处罚信息。包括处罚决定书文号、违法行为类型、处罚内容、作出行政处罚机关名称和作出处罚日期等。二、开展广告媒体信用评价工作广告媒体信用评价是广告监管部门在日常工作中，依托广告监测数据平台，根据事先设定的信用等级标准，分别形成媒体和行业广告信用指数，确定广告信用等级分类，对广告媒体信用状况进行的客观评价。广告信用评价体系是广告媒体信用信息的重要组成部分和重要数据来源，能够直接反映广告媒体信用状况，为工商部门对广告媒体实施分类监管提供重要依据。广告媒体信用评价工作可以从两个方面开展。首先，应加强顶层设计，由国家工商总局制定颁布开展广告媒体信用评价的具体办法，明确信用评价的实施主体和评价对象，确定信用评价的周期，统一评价范围和方法并规定评价结果的应用原则。新《广告法》第五十条授权工商部门会同有关部门共同制定大众传播媒介广告发布行为规范，可以将信用评价的要求作为行为规范内容的一部分，明确对失信行为的惩戒方式以及各部门在信用监管方面的职责。其次，建立广告媒体信用评价指标体系。可由国家工商总局牵头，会同行业组织及媒体主管部门共同确定信用评价的标准，建立相关指标体系。主要包括四方面内容：1.借助国家工商总局广告数据中心和各省区市开展广告监测的结果，获得媒体发布广告的违法条总数、严重违法广告条次数、条次违法率、版面/时长违法率、公益广告发布版面/时长等指标，可实行评分制，根据统计学相关系数分析原理，以前3个年度广告监测数据样本为基础确定系数。2.明确媒体广告信用评价分值结构。综合考虑广告监测情况，明确违法条总数、严重违法广告条次数、条次违法率、版面/时长违法率相关转换分值比率，如违法条次数占50%，其中严重违法条次数占60%，条次违法率占20%，版面/时长违法率占20%。另外，公益广告发布版面/时长占10%。综合计算媒体评分。3.确定加减分的基本原则和具体计算方式。体现奖优惩劣的原则，设定相应标准，对未达标的要扣分，发布严重违法广告的要按条次数扣分，高于达标标准的要加分；发布公益广告版面/时长未达到国家有关公益广告相关规定版面/时长标准的要扣分，反之要加分。4.按照分值确定信用等级。按照分类监管的理念对媒体信用分级，相应的分值对应一定的等级，使评价数据的使用者能够直观地了解到评价对象的信用情况。按照规定的评测周期，记录媒体信用评价的等级。考虑到监管的及时性和延续性，可以设置不同的测评周期，如按月、季度、半年、一年等分别给出评价分值和评价等级。三、推动广告信用数据有效使用广告信用数据的应用，是工商部门对广告活动开展事中事后监管的有效实践，体现出从原先工商部门一家监管到社会共治监管理念的转变。（一）公开广告信用信息有关广告活动主体的监管数据，特别是媒体和其他广告参与者的广告信用信息，应按照公开、透明的原则向社会（包括消费者、其他经营者、其他管理者）公示。除涉及公示对象个人隐私、商业机密等方面的信息外，其他信息全部公开，特别是公开媒体单位和广告代言人的违法行为记录。工商部门可以搭建统一的广告信用公示检索平台，实现广告活动主体信用信息可看、可查，将其广告信用情况置于社会的整体监督之下，使社会公众及时了解广告行业、广告经营者、广告媒体的真实信用情况。（二）发布广告信用风险警示根据广告信用数据的分析和预判，及时发现广告市场活动中存在的信用风险，及时发布警示信息。1.违法广告公示。工商部门根据违法广告公告制度的要求，曝光典型虚假违法广告案例，并发布违法广告提示和监测公告。2.发布广告媒体信用情况报告。根据信用评价结果，形成信用评价报告并向社会公布。3.建立广告活动主体黑名单并公示。纳入黑名单的广告活动主体主要有以下几类：（1）两年内有3次以上发布虚假广告行为的广告主、广告经营者和广告发布者。（2）在虚假广告中代言并受到行政处罚不满3年的广告代言人。（3）其他违反《广告法》情节严重的广告活动主体及参与者。社会公众、消费者、其他经营者和其他管理者根据警示信息了解相对人的信用状况，防范风险。（三）根据媒体信用状况实施分类监管面对众多的广告活动主体，工商部门可以根据掌握的相关