比较公务员制度教师讲授大纲-比较公务员制度讲授大纲（简）

1的文官是一个特殊的阶层。在法国，政府部门工作人员被称为公务员（Fonctionnaire），美国则叫政府雇员（GovernmentalEmploee）。所以，⒊公务员是指政府机关的工作人员，但并非指所有的工作人员，只指不通过选举产生的政府官员。在西方，广义的公务员（亦称文职官员）有两类，一类是所谓由选举或“政治任命”的公务员，即政务类公务员；一类即所谓非选举或非“政治任命”的公务员，即“事务类”公务员。其明显特征是：⑴不与内阁共进退；⑵公开竞争考试并择优录用；⑶无过失可长期任职。大多数英联邦国家（或前英联邦国家，只有香港地区是一个例外）均将后者（事务类）界定为公务员（狭义的），公务员制度即指对这部分人管理的制度。㈡公务员的范围。就英、法、美三国公务员队伍的范围来看，法国最庞大。以20世纪80年代初的统计为例：法国有208万公务员；占全国总人口的3.9%。英国则只有73.3万公务员；占全国总人口的百分之一点三。美国有公务员288万，占总人口的百分之一点三。法国公务员队伍庞大的原因在于，⑴历史原因。法长期实行中央集权，不象英实行地方自治，法所有地方官员都由国王委派。1789年资产阶级革命前夕，官吏巳高达50万。直至80年代，密特朗任总统时开始实行权力下放，部分地方官员由民选产生。并被排除出公务员队伍之外。⑵政治原因。法国历史上战乱频频，近百年就卷入了三次大的战争：普法、一次、二次世界大战，战争中要加强行政管理权，增加额外的管理部门，故管理者大增。英国则是靠民团来解决此问题的。⑶体制原因。在法国，中央和省政府工作人员均属公务员；英由于地方政府实行自治，文官只属于中央一级；美的政治官员向来不属于公务员，而美政治任命的官员远远多于英、法，且美公务员编制较少，在政府官员中只占很小比例；且英、美公务员队伍不包括企业人员。我国公务员的范围是各级政府行政机关中除工勤人员以外的工作人员，它包括：①选举产生的；②非选举产生的（即任命的）；③政府机关的党群工作人员；④工勤人员不划入的理由（见P9）。㈢公务员的法律地位。西方各国对公务员在行政关系上的法律地位界定得不尽一致，各国依据本国的政治背景均有不同的解释。⑴英国：英国在法律背景上是一个非成文法国家，往往以社会普遍接受的行为准则和“游戏规则”来约束政府和人们的行为。所以，英国没有系统的公务员法规，对“公务员”的有关规范都是以枢密院令的形式确立的，故而对公务员缺乏全面、确切的定义。英国最初对文官的界定是1859年的《年老退休法》：“（甲）凡由英王直接任命，或持有文官事务委员会颁发的合格证书、准予参加文职机关工作者；（乙）凡其酬金全部来自联合王国统一基金，或由议会通过的款项付给者，均得称文官。”这只是从享有退休金权利的角度作出的定义，既不完整，也不符合后来的发展实际。针对这一含混不清的定义，1977年英国下院的一个委员会要求政府对文官下一个统一的定义。政府基于法律的理由拒绝了这一要求，但作了一个解释：“文官最显着的特点是他代表国家，处理国事。凡在法律上无‘国家工作人员’身份的便不是文官。政治人员、司法人员以及部队、王室等其它公务人员，因其服务条件有别，均不在文官之列。文官仅指在内政和外交各行政部门中的工作人员。”所以，英国的文官是指政府行政部门中除去“政治人员”（政务官）以外的所有工作人员。文官不包括由选举产生或政治任命产生的议员、首相、大臣、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官，也不包括法官和军人，还不包括政府企事业单位的工作人员和地方当局工作人员。⑵法国：法国则从公务相对于私务的角度，即从法律的概念对公务员身份作出界定。1959年颁布的《法国公务员总章程》第一条：“本章程适用于所有由于被任命担任某项常设2职务而在国家（中央）行政机关中、其附属驻外机关中或公立公益机构中拥有职称官等的人员。”并明文规定：“凡具有工商业性质的公营企业中的人员不包括在内。”但是，对具有“非工商业性质的公营企业中的人员”是否算文官在法律上却未作明确规定。对这一问题，实践中是由行政法院审理案件中逐案解决的，从判例看，法国将公营企业中的领导人和财务人员包括在公务员之列（即使该企业具有工商业性质）。相反，政府机关中领计时工资的工人则不属公务员之列。⑶美国：美国不发生公务员定义的问题，因为美国政府和公务员的法律关系是雇主同雇员的关系，由民法合同调整，而不是由行政法规调整。美国则是从雇佣关系的角度对公务员进行表述。㈣公务员的结构。西方国家的公务员实际上在结构上分成两部分：一部分是高级文官，他们人数少（英国仅4千人；美国5千人，）晋升快，政府的重要决定百分之九十是由他们作出的。另一部分是中层工作人员和低级职工，他们人数多，晋升慢，在全国各地执行法令，或在中央处理日常事务。二者虽均属于公务员，但所负担任务的性质不同，故有人认为，前者属于“官方”集团，后者属于“员方”集团。二、公务员制度㈠公务员制度与以往任官制度的区别⑴公务员制度，就是对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、保障、待遇等制定系统的法律和规章依此对公务员进行管理的制度和体制。其目的在于选贤任能，提高行政效率。⑵公务员制度与以往任官制度相比，其区别在于：其一，它是通过制定一整套完备的法规体系规范公务员的行政行为的制度。保证人事管理依法进行。其二，它有相应的体制构架作支撑。其三，公务员制度是劳动人事制度的一部分，但他有自己的特征，在全国的劳动力的组织和管理中自成一个独立的体系（故中国要单独成立一个人事部），这个体系被称为“文职行政部门”（TheCivilService）㈡公务员制度的基本特征：⑴统一管理。即对公务员进行综合管理，使他们在各部门之间，甚至在中央和各级地方之间可以互相转调、轮换、流动。所谓统一管理并不是把一切人事行政权都集中到中央，而是“全国一盘棋”建立统一的人事管理制度。⑵职位分类。即对各个职位建立一套明确的规章和统一的标准。对职位要求有了明确的规章和标准，公务员管理才会制度化。⑶“择优竞争原则”：以美国1978年通过的《文官制度改革法》为例，其原则的具体内容为：一是公开竞争；二是平等对待；三是同工同酬等。⑷职务常任。首先，由于职务常任故“无过失不受免职处分”。其次，对公务员实行常任的目的是为了保证行政管理的稳定性和连续性。最后，职务常任的程度依各国发展的情况而有所不同，英特别强调经考试录用的文官无过失不受免职处分，且职务常任的范围涵盖整个事务官队伍。美职务常任主要是中、下层公务员，其次长、司局长、独立管理机关的负责人多属于政治任命，故均不属于职务常任。⑸职业道德。西方公务员遵循的职业道德规范一般有下述方面：一是必须忠于国家，只要国家需要，即应为国家效劳。二是必须严守国家机密。三是一律不准从事与本部业务有关的赢利事业。四是不得参加政党活动，不得公开发表政见或对政府施政任意批评。3⑹法律保障。公务员法规对公务员的身份、地位、权利和义务，以及对权利的保障程序，都作了详尽规定。法律保障制度使公务员的职业稳定，具有安全感。同时，公务员的权益和公民的权益一样是神圣不可侵犯的。㈢我国公务员制度的特点我国的公务员制度是在考察了西方国家公务员制度的特点，借鉴并吸收其合理成分的基础上形成的，它既是对长期以来党和国家干部人事制度管理经验的继承和发扬，又是对过去我国干部人事制度弊端的改革，是一种新型的、科学的政府机关工作人员管理体系。同过去的人事制度相比，现行的公务员制度具有以下特点：一是具有竞争激励机制。在国家行政机关“进口”上，公务员制度改革了过去那种“统分统配”、凭组织或个人介绍进机关的做法，实行了公开考试、严格考核、择优录用的办法。我国《国家公务员暂行条例》规定，录用公务员首先公布空缺，公开报名，并要经过三个步骤：第一步，进行资格审查，即初步了解报考者的政治面貌、工作经历、文化程度、身体状况及其它需要了解的情况；第二步，对资格审查合格者进行公开考试，了解报考者的知识面、所需职位的专业知识以及业务素质和工作能力；第三步，进行全面考核，全面考察报考者的德才表现和工作实绩，最后根据德才标准，按照考试成绩和考核情况，择优录用，这就大大增强了竞争性，扩大了选用机关工作人员的范围，保证了机关工作人员的素质。又如公务员的晋升，采取公开选择，听取群众意见，经过严格考核，特别强调要注重工作实绩，把功绩制的原则引进公务员的晋升制度，这样，能保证按照德才兼备的标准选拔优秀人才，避免由少数领导圈定所产生的弊病。同时，《国家公务员暂行条例》(以下简称《条例》）还规定，对不称职人员应区别情况，给予降职或辞退，做到优胜劣汰，保证公务员队伍的素质。二是具有新陈代谢机制。公务员制度在健全退休制度的同时，增加了“出口”渠道。比如《条例》规定，对部分职务实行聘任制，做到能上能下；对不同职务规定最高任职年龄，到了年龄后，如果不能继续晋升的，可以改任非领导职务，或者到企事业单位工作；对年度考核连续两年不称职的，要给予辞退；公务员本人也可以按照规定辞去公务员职务。通过这些措施、办法，以保证公务员做到能上能下，能进能出，增强机关的生机和活力。三是具有廉政保障机制。公务员制度把廉政的要求贯穿和体现在公务员的权利、义务、纪律、晋升、考核、奖励、回避、轮换等各个单项制度之中，并通过这些制度的实施和加强监督来加以保障。建立和推行公务员制度，可以在提高干部队伍素质和健全干部管理制度两方面促进机关的廉政建设。从推行公务员制度试点的实践效果来看，录用制度可以克服用人上的不正之风；考核、纪律、奖惩制度可以激励干部积极向上，廉洁奉公；回避制度可以避免血缘关系、人际关系对工作带来的不良影响；职务晋升制度可以防止产生提拔干部中的任人唯亲现象。四是具有勤政保障机制。公务员制度除了通过公务员的义务、纪律来保证勤政之外，还通过职位分类明确岗位责任；通过定期考核，分出等次，区分工作的好坏，并将考核结果与奖惩、升降、晋级增资挂钩，做到功过分明，这就克服了“干好干坏一个样”的现象，激励公务员努力工作，提高工作效率。五是有利于实现人事管理的法制化、科学化。建立公务员制度可以改变过去人事管理法律法规不健全的状况。公务员制度除了《国家公务员暂行条例》这部总法规外，还有各个单项法规及其实施细则，形成了一个健全的法规体系，便公务员管理有法可依，依法办事，并通过监督做到违法必究，这样就有效地提高了公务员管理的法制化水平。㈣中国公务员制度与西方文官制度的比较（区别）我国的公务员制度与西方国家的公务员制度相比，具有根本的区别。其显着不同之处主要体现在以下诸方面。第一，范围不同。西方不少国家将国营企业事业单位的职员列人公务员范围，而我国不4包括这些人员。这是由于我国的公有制占主导地位，绝大多数企事业单位都是国有的，如果将这部分人员划入公务员范围，势必造成干部管理上新的政企不分、政事不分的局面，不能适应当前正在进行的经济体制、科技体制、教育体制、卫生体制、文化体制等改革的需要。另一方面，大部分西方国家由于实行地方自治制度，所以他们的国家公务员不包括地方政府的公职人员。而我国的国家公务员则包括中央政府和地方政府的工作人员。第二，我国的公务员制度坚持党管干部的原则。我国的公务员制度是党的干部制度的一个重要组成部分，各项具体管理制度是按照党的干部路线、方针、政策来制定的。各级政府组成人员和其它重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委讨论决定，依法由各级人大选举产生或由政府任命。西方文官制度则强调文官管理是独立于党派之外的管理系统，“不受政党干预”，“与党派政治脱钩”，党派不得直接管理文官。第三，在政务类公务员的进退上，我国与西方国家有本质区别。西方国家政务官的进退，一般意味着党派轮流坐庄，官员随所属党派选举胜败而进退。我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度，不存在轮流执政问题，政务类公务员的变化，主要是为了克服领导职务终身制和干部能上不能下的弊端，表明了人民群众通过人民代表大会选举和罢免领导干部的权力。第四，我国的公务员不存在西方意义的“政务官”与“事务官”的划分。由于我们不搞多党制和所谓“政治中立”，要