民办非企业单位登记管理暂行条例

《民办非企业单位登记管理暂行条例》释义立法背景改革开放以来，随着经济和各项社会事业的发展，各种类型的民办非企业单位不断增多，在经济、科技、教育、文化、卫生以及其他社会事务方面发挥了积极的作用。这些民办非企业单位的发展，是改革开放的可喜成果，是我国社会主义现代化建设事业的不可缺少的组成部分，在社会生活中的积极作用越来越广泛。它是我国公民充分享有社会主义民主与自由的体现，是人民群众积极性和创造力的结晶。对于这些民间组织的发展，党和国家一直坚持积极扶持、鼓励和保护的态度。但是，由于缺乏法定的管理规范，民办非企业单位本身和对民办非企业单位的管理出现的问题日益突出，这主要表现在：一是对民办非企业单位没有实行统一登记管理制度，一些单位对于民办非企业单位自行审批，政出多门，致使一些地方民办非企业单位盲目发展。业务主管单位与民办非企业单位联系松散，许多业务主管单位甚至不履行管理职责，只批不管，放任自流。二是有的民办非企业单位未经审批擅自开展活动，有些民办非企业单位违法牟取暴利，有的甚至擅自接受境外敌对势力的捐赠和委托，搞非法活动。这些情况都严重干扰了正常的社会和经济秩序，给社会稳定带来不利影响和隐患。为了有效地解决这些问题。兴利除弊，规范民办非企业单位走上健康发展的道路，确立统一的民办非企业单位登记管理制度，从国家管理的角度，制定民办非企业单位登记管理条例是迫切需要的。与此同时，由于对民办非企业单位的管理缺乏健全的体制和统一的登记管理机关，致使社会上侵犯民办非企业单位合法权益的现象不断发生，有的单位和个人，也有一些行政机关，随意向民办非企业单位乱摊派、乱收费、乱罚款，甚至侵占私分或者挪用民办非企业单位的财产；还有的单位随意干涉民办非企业单位的内部管理事务。挫伤了民间组织自主管理，自我发展的积极性。在依法治国，建设社会主义法制国家的治国方略下，公民的权利保护意识日益增强，他们急切盼望国家制定规范民办非企业单位的法律、法规，依法抵制非法的干涉和侵害，捍卫自己的权利。也就是说，从社会，从民间要求制定民办非企业单位管理法规的呼声也越来越高。正是在这样的背景下，l996年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，明确要理顺关于社会团体和民办非企业单位的管理体制，建立挂靠单位和业务主管部门与登记管理机关双重负责的领导体制，实行分级管理。挂靠单位和业务主管部门对民办非企业单位的申请登记、思想政治工作、财务活动、人事管理以及对外交往等重大活动安排、接受资助等负责管理；登记管理机关主要负责登记的审批工作以及研究制定有关的政策规定，并组织实施，负责对民办非企业单位的活动进行指导和监督检查，依法处理违法行为。登记管理实施统一归口后，社团和民办非企业单位的登记管理统一由民政部门负责，其他任何部门无权审批和颁发证书。该通知要求，要尽快制定法律、法规，明确民办非企业单位的地位作用、权利义务、必备条件以及对民办非企业单位的管理体制，使对包括民办非企业单位和社会团体在内的民间组织的管理，进一步纳入法制化、规范化的轨道。根据通知的精神，民政部和国务院法制办公室经过广泛的调查、研究和论证，并征求了中央有关部门、一些地方以及一些有代表性的民办非企业单位的意见，拟定了《民办非企业单位登记管理暂行条例(草案)》。草案界定了民办非企业单位的范围，划清了民办非企业单位与社会团体以及事业单位三者之间的界限，特别是从有利于维护政治、社会稳定，又有利于维护正常的经济秩序的角度出发，防止别有用心的人利用民办非企业单位的合法民间组织形式从事危害国家和社会利益的活动，并且防范经济诈骗活动。同时，草案根据民办非企业单位依法承担民事责任的不同方式，确定其恰当的民事主体地位(根据暂行条例第十二条的规定，民办非企业单位可以分为法人、合伙和个体三种民事主体形式)。草案充分体现了既对民办非企业单位加强管理，又维护其合法权益的指导原则。1998年9月25日，国务院第8次常务会议审议并通过了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。1998年lO月25日，朱镕基总理签署国务院第251号令发布了该条例，条例自发布之日起施行。与《民办非企业单位登记管理暂行条例》同日发行施行的还有《社会团体登记管理条例》以及《事业单位登记管理暂行条例》。《民办非企业单位登记管理暂行条例》使用“暂行条例”的字眼，显示了我国对于民办非企业单位的依法管理还处于进一步积累经验的过程中，是进行有中国特色的民间组织法制管理的一个尝试。但是，必须加以说明的是，“暂行”的字眼只是立法上采取的一个具体的技术措施，它并不影响该条例作为国务院行政法规的权威地位和效力，各地方和部门应当积极宣传、认真贯彻执行，民办非企业单位的管理机关、民办非企业单位以及公民必须切实遵守。第一章总则总则的内容反映了一部法律的精神实质和基本原则，它对于该法中的其他规范性条款有着实质性的影响，其他章节的内容必须围绕总则设定的基本原则和宗旨展开，是总则规定的引申和具体化，总则所确立的原则具有纲领和指导作用，在执行中对具体的条款发生歧义时，总则所确立的原则则往往成为法律解释的重要依据。《民办非企业单位登记管理暂行条例》总则共5条，分别规定了本条例的立法宗旨、民办非企业单位的概念界定、成立民办非企业单位的原则、民办非企业单位应当履行的义务以及对于民办非企业单位的管理体制，原则地概括了该条例的立法目的、调整范围、基本原则、管理体制和对管理对象的总体要求，本条例的其他5章的规定(管辖、登记、监督管理、罚则和附则)均围绕着总则的规定进一步展开。第一条为了规范民办非企业单位的登记管理，保障民办非企业单位的合法权益，促进社会主义物质文明和精神文明建设，制定本条例。【释义】本条是关于立法宗旨的规定。立法宗旨，也就是立法目的，是制定一部法律、法规所要完成的任务或者达到的目标，说得再通俗一点，就是制定这部法律要解决的问题。立法目的与其他具体规范的条文之间的关系是目的与手段的关系，它制约着具体的法律规范的内容。一部法律中的每一具体条文都必须围绕着该法的立法目的进行设计，为了实现立法宗旨和目的，每一项具体规定均不得与立法目的相背离或者冲突，立法目的一般作为法律、法规的第一条，开宗明义、总揽全局。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第一条明确规定了该法的立法目的，主要分为三个内容：(一)规范民办非企业单位的登记管理。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立和完善，越来越多的公民、组织和其他社会力量投身到教育事业、科技事业、文化事业等社会公益事业和精神文明建设之中，打破了传统的国家单独兴办教育、科技、文化等事业的局面，民办非企业单位应运而生，在经济、科技、教育、文化、卫生以及其他社会事务方面发挥了一定的积极作用。由于民办非企业单位是新形势下出现的新生事物，对于此种组织的引导和管理尚缺乏制度和规范。虽然国家的一些单行的法律或者行政法规，涉及到某一领域的民办非企业单位的管理，但往往是与国家兴办的事业单位一并规范，无法体现民办非企业单位的个性特征。而且，不同的法律、行政法规之间互不关联，对于民办非企业单位缺乏统一的、协调的管理。尤其是在登记管理方面，由于没有统一的民办非企业单位的登记管理机关，致使民办非企业单位的登记管理长期处于空白和混乱状态。这不利于民办非企业单位的健康发展，更不利于对民办非企业单位进行管理和引导。《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台，在法律上明确了民办非企业单位的管理体制，使民办非企业单位的登记管理有了统一的法律依据。明确了民政部门是民办非企业单位的登记管理机关，对于民办非企业单位实行严格统一的登记管理制度，除了各级政府的民政部门，其他任何机关无权对民办非企业单位实施登记，即使是根据某些法律、行政法规的规定可以进行一些前置的审批，但也不能取代民政部门的登记。加强民办非企业单位的登记管理，对民办非企业单位实施统一的登记管理。是制定本条例的首要目的。(二)保障民办非企业单位的合法权益。民办非企业单位是改革开放形势下出现的新生事物，党和国家积极扶持、引导并鼓励民办非企业单位的健康发展。但是，由于缺乏统一的专门的法律规范的保护，民办非企业单位的合法权益常常受到非法的侵害。有鉴于此。保障民办非企业单位的合法权益就成为本条例的一个重要的立法目的。在此，我们有必要简要介绍一下民办非企业单位的合法权益。应当说。法律一旦确立了民办非企业单位的合法地位以后，他们就依法取得了所有法律保护的、不禁止的、民办非企业单位根据其性质可以享有的权利和利益，这些权利和利益的总和构成民办非企业单位的合法权益。根据民办非企业单位的不同种类，民办非企业单位所共同享有的合法权益主要有以下几种：（1）财产权，包括物权和债权，这是作为民事主体的民办非企业单位的一项重要的民事权利，财产是民办非企业单位开展活动的物质保障，也是民办非企业单位承担民事责任的物质担保。对于财产权的保护，本条例专门作出了规定，对于民办非企业单位的财产，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用，并对违反者设定了法律责任。除了本条例的规定外，如果民办非企业单位的合法财产受到侵害或者损害，民办非企业单位可以依照民法通则的规定向法院起诉，要求法院给予司法救济。法院可以通过判决侵权人返还财产，恢复原状或者损害赔偿等方式，来保护民办非企业单位的财产权。(2)名称权，这也是民办非企业单位的一项重要的权利。名称是民办非企业单位区别于其他法律主体的重要特征，依法受到保护，任何其他单位不得冒用。(3)名誉权，拟制法律主体就如自然人一样，也享有名誉权，他人不得毁损民办非企业单位的名誉，否则，民办非企业单位可以依法提起诉讼保护自己的名誉，并可以就因此遭受的损失要求赔偿。（4）知识产权、必括著作权、专利权、商标权等。民办非企业单位广泛分布于教育、科技、文化、卫生等社会事业和服务领域．多数属于从事具有较高知识含量的服务活动。在知识经济时代，知识产权对于民办非企业单位的发展十分重要，而在实践中民办非企业单位的知识产权受到侵害的情况经常发生，所以，应当注意对其知识产权的保护。(5)依法享受减免税的权利。民办非企业单位是非营利性的提供社会服务的组织，它的性质决定了它应当根据其从事的事业而相应地享有一定的减免税的待遇，如果法律确定了民办非企业单位可以享有的减免税的权利，应当注意保护这种权利。(6)诉权，又称诉讼请求权，是指民事权利主体依法享有的请求法院给予司法救济的权利。民办非企业单位作为民事法律关系主体的一种，无论其何种合法权益受到侵害的时候，它均可以向法院提起诉讼，请求法院保护自己的合法权益。诉权虽不是实体权利，而且诉权也当然不意味着胜诉，但它是其他权利得到保障的重要条件，所以也是非常重要的一种权利。《民办非企业单位登记管理暂行规定》颁布实施后，民办非企业单位依法“名正言顺”，一方面，任何组织和个人都必须尊重、维护并不得侵害民办非企业单位的合法权益；另一方面，民办非企业单位也要强化权利意识，敢于并善于利用法律武器向不法侵害者作坚决的斗争。(三)促进社会主义物质文明和精神文明的建设。以上两个目的是本条例的直接目的，本项目的是本条例的最终目的。包括民办非企业单位在内的民间组织是建设社会主义物质文明和精神文明的不可忽视的力量，通过立法加强民办非企业单位的登记管理和保护，就会进一步促进民办非企业单位健康有序地发展，充分发挥其在经济和社会发展中的积极作用，从而促进社会主义物质文明和精神文明建设。第二条本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。【释义】本条是对民办非企业单位概念的界定。法律是调整社会关系的具有强制力的规范，不同的法律调整的对象是不同的。本条例调整的对象是民办非企业单位，而“民办非企业单位”是我国立法上首次使用的概念。在实践中民办非企业单位与事业单位、社会团体以及其他社会组织有着非常广泛的联系。所以，在条例中明确界定民办非企业单位的含义和范围，无论对于在法律上明确其主体地位，在现实中区别于其他组织，还是在立法上设计制度，执法上便于操作，都具有