浅析中国社会救济制度现状和问题8484921988

I摘要随着改革开放的发展，以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，社会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。本文通过分析中国社会救济制度的发展历程和当代中国社会救济制度存在的问题，从而找出实践中的缺陷和不足，并结合中国实际提出有针对性的改进建议，帮助我们进一步完善社会救济制度，保障公民基本生活，促进社会公平。关键词：救济制度改革保障前言我国自建国50来，社会救济制度一直没有形成一个比较系统的体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较多，尽管如此，我们仍能够看到，国家对于社会救济一直是非常重视的，不仅制定了大量法规政策规范社会救济事业，而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处于生活困境的人基本生活，维护了社会稳定。随着改革开放的发展，以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，社会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。城市居民最低生活保障制度，是国家对城市中的贫困居民，按照最低生活保障线标准给与基本生活保障的制度。这是适应社会主义市场经济体制而建立的星星社会救济制度。它的建立预示着中国社会救济制度的改革又迈出了坚实的一步。1浅析中国社会救济制度现状和问题一、我国传统的社会救济制度我国自建国50来，社会救济制度一直没有形成一个比较系统的体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较多，尽管如此，我们仍能够看到，国家对于社会救济一直是非常重视的，不仅制定了大量法规政策规范社会救济事业，而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处于生活困境的人基本生活，维护了社会稳定。新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月发布了《关于生产救灾的指示》，1950年6月政务院又发布了《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部发布了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。1952年全国152个城市经常得到救济的有120余万人，冬季期间达到150余万人，占到各个城市人口的20%-40%.从1953年到1957年国家支付城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。在农村，1950年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款以及大量的救济物资，救济灾民和孤老病残人员。[1]1956年，我国开始进入全面建设社会主义时期以后，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的社会成员，社会救济费由国家承担。1961年到1963年三年困难时期，城市得到救济的人口分别为51.7万人次、266.8万人次、322.5万人次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过以往10年的总和。1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（即保吃、保穿、保烧、保教、保葬）供养，1958年，全国农村享受“五保”待遇的有519万人。“文革”十年期间，国家为农村灾民拨付了30多亿元的生活救济费。[2]改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的救济标2准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制以后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五保”户的救济金2309万元，占国家拨付的农村社会救济费10%，1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费的27%；1979年到1994年的15年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金共70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；[3]在这个时期，社会救济改革最有成效的是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，我国的贫困人口有2.5亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开，1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》，到1998年就下降到4200万。[4]可以看出，传统社会救济制度的适用对象主要是：（1）“三无”（无法定赡养人或抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源）孤老残幼，他们是长期的救济对象，政府要为他们解决衣食住医教等个方面的生活问题，在城镇，为他们建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，主要是建立了敬老院，1994年全国孤老残幼有330万人，提供救济款13.6亿元，其中政府提供了1.88亿元；（2）灾民，城镇或农村居民因遭受自然灾害而使财产和收成受到巨大损失的人们，灾情主要发生在农村，因而灾民主要集中在农村，国家将70%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题，10%左右用于衣被救济，25%左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾民8228万人，国家拨付救济款18亿元；（3）社会上的生活困难者，他们因各种原因（因家庭成员生病、家庭人口多劳动力少、失去工作机会等）陷入贫困，他们中的一部分是暂时困难者，另一部分则是长年困难者，因此对前者实行临时救济，对后者则实行定期定量救济，1999年全国社会救济人数达5290余万人次。[5]二、传统社会救济制度改革的社会背景1978年改革开放以前，我国实行的是计划经济，对与城镇居民采取供给制度，城镇居民生活较为稳定。随着以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，其中比较明显的一个问题是，经济体制改革和经济结构调整在城镇产生了一大批新的贫困人口。新的贫困人口的产生源于：首先，下岗和失业人员增加。在国有企业改革的过程中，大量职工被裁减下3来，他们由于失去了工作岗位，而沦为城镇贫困人口在下岗的人员中，大多是文化程度不高，技术等级较低的人员，他们在人才竞聘中，缺乏优势，难以找到合适的工作，收入大幅下降，导致社会的总需求减少，穷人消费不足，严重影响社会经济发展。贫富差距过大，易激化社会矛盾，影响政治稳定。其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有企业人均退休金低于400元的有18个省区，涉及1088余万人。全国约有2/5的退休人员处于低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。[6]由于企业经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中的医疗单据就数以亿计，其他地区的情况就可想而知。第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有20207万，参加失业保险的只有41%，几乎都是国有企业职工，而非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。[7]第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差距越来越大是由于不同行业之间的收入差距、不同性质企业之间的收入差距以及人们工资以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的状况。调查数据表明，到1999年6月底，拥有金融资产量最多的20%城市家庭，占城市居民金融资产量的55.4%，而20%低收入家庭仅拥有1.5%，前者为后者的34倍。[8]以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效的救济。统计表明，1993年全国贫困救济对象（不含灾民）为8480万人，实际只救济3101万人，占36.6%；1994年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占35.5%.这些数据表明，全国60%以上的贫困人口得不到社会救济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均13.6元。[9]如此之多的贫困人口，势必对我国社会社会，经济，政治等方面产生严重影响。一方面，一方面，由于收入差距过大，使劳动者滋生不满情绪，从而降低其4劳动积极性和劳动效率；另一方面，由于贫困人口增多，收入过低，抑制了社会的有效需求，平均消费倾向和边际消费倾向都会下降，富人过度储蓄，而穷人消费不足，严重影响社会经济发展。因此，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。三、我国社会救济体系存在的问题（一）、城乡发展不平衡，低保差异较大。由于现在的农村低保还未能纳入中央财政预算，因此社会救济的压力就落到了地方政府的身上。个别地区财政薄弱，资金不足，导致低保制度推行缓慢。在城市，社保资金充足，同时由于缺乏规范的操作规程及管理上缺乏约束机制等原因，个别地方占用、挪用救急资金的现象较严重，给城市低保带来了消极影响。如陈良宇的挪用上海社保资金案。（二）、社会救济观念存在偏差。一方面贫困者在需要救济时难以启齿，不敢维护公民的受助权；另一方面一些救济人员忽视自身责任，认为社会救济只是逢年过节领导对贫困家庭的慰问，没有把社会救济的任务落到实处，社会救济体系缺乏系统化和科学化。（三）、救济资金投入不足，社会慈善事业发展不足，救济水平偏低。我国社会救济资金目前主要来源于政府公共财政，社会捐助较小。根据民政部2009年发布的统计公报显示，2008年全国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元；全国农村平均低保标准为每人每月82.3元，月人均补助为49元。虽然这一标准较前几年在逐渐提高，但仍远低于当年的城乡居民平均消费水平。同时，我国贫困人口数量多以及贫困原因的多样性，以政府为唯一救济主体的作用有限，政府对民间慈善组织的行政化干预抑制了我国慈善组织自身的建设与发展，对整个社会的慈善环境与社会救济体系的完善都是不利的。四、构建科学完善社会救济体系的建议（一）、进一步扩大社会救济的范围，合理分配救济资金。在垂直分担方面，建立中央主导下的地方分责制。一是加大中央财政收入，尤其是尽快将农村低保资金纳入中央财政预算。二应减轻基层尤其是县、乡级负担，适当将负担转移至省、市级。在平行分担方面，一是创设社会保障税，政府收税，建立专项社会保障基金，统一调配。二是中央应继续加大对东西部贫困地区政策倾斜，真正体现5社会救济作为二次分配的意义，缓解地区差异与贫富不均带来的问题。（二）、完善社会救济立法社会救济立法解决的是社会救济的定性与定位问题，政府责任问题，公民的社会救济权利问题等。加快推进《社会救济法》的立法工作，把社会救济真正升华到法律的层次，改变人民群众的社会救济观念。同时，必须完善与社会救济相关的法律条款，构造一个系统化，科学化的社会救济体系。（三）、大力动员社会力量在社会救济中，加大政府部门与民间组织的合作。政府部门更多体现的是法定与主导的责任，民间组织更多体现的是道义与补充的责任。两者相辅相成，互补其短，有利于整个社会的慈善环境与社会救济体系的完善。政府应发挥其主导作用，加大财政支出用于社会救济方面的比例，主动地承担责任。同时，要鼓励民间组织以自命名的方式设立基金会，以激发救济的恻隐之心。社会救济体系的完善不可以一蹴而就，还需要一个长期奋斗的过程，需要不断地在实践中改进。真正科学，完善的社会救济制度不仅在于制度的完善和法律的规范，更在于政府真正体现其服务于人民的执政责任。在未来的日子里，必须继续坚持“以民为本，为民解困”的宗旨，不断探索新经验，开辟新途径，努力实现好、维护好困难群众的根本利益，为构建科学化系统化的社会救济体系做出新的更大的贡献。参考文献：[1]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第54-55页。[2]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第56-57页。[3]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，59页。[4]史探径主编：《社会保障