赖诗攀：常规、运动与普通官员行为-理论与检验8

1常规、运动与普通官员行为：理论与检验（华侨大学公共管理学院赖诗攀）摘要:普通官员日常工作行为构成国家运行的微观基础。本文从组织经济学视角研究常规和运动两种治理模式及其对地方普通官员行为的影响。文章首先归纳出两种治理模式相互区别的三个治理工具：资源约束程度、激励强度和行政控制程度，再以治理工具的不同组合重新定义两种治理模式，并阐述其普通官员行为意义。以公共危机管理为例，通过问卷调查数据进行实证检验发现：两种治理模式下，行政处分力度、办事程序明确程度和人员充足程度对地方政府普通官员危机管理履职程度的影响存在如预期的结构差异。本研究增进了我们对国家运行微观基础的理解，深化了中国官僚体制亚类型的研究。关键词：常规式治理运动式治理治理工具普通官员行为公共危机管理日常工作中的政府行为构成国家运行的微观基础(周雪光、练宏,2012)，地方普通官员日常工作行为受哪些制度因素影响？现有文献对地方政府行为的解释以激励机制为核心，存在两种主要路径：一是财政激励(GabriellaMontinola,1995;Oi,1992,1995;Qian&Weingast,1997;陶然等,2009;周飞舟,2006a,2006b)，二是晋升锦标赛激励(Kung&Chen,2011;Li&Zhou,2005;周黎安,2004,2007,2008)。认为财政激励和晋升锦标赛是地方政府积极履行职责、完成上级规定任务的动力来源。但是，这两种解释都着眼于宏观，适用于地政府主要负责人(周雪光、练宏,2012)，并不能很好解释地方政府普通官员的日常工作行为。近期的研究认为，与主要负责人不同，地方政府大多数普通官员的日常工作行为更多地受到政府内部过程和多重逻辑的影响(XueguangZhou,2013;练宏,2013;周雪光、练宏,2012)。但影响地方普通官员的日常工作行为的制度条件、彼此之间的关系及其对普通官员的行为意义并未得到明确的阐述和系统的检验。本文从组织经济学视角研究常规和运动两种治理模式及其对地方普通官员行为的影响。常规和运动两种治理模式的研究是近年学术研究的热点(狄金华，2010;冯仕政,2011;冯志峰,2010;唐皇凤,2007;周黎安，2008;周黎安、王娟,2012;周雪光,2011,2012;周雪光、练宏,2011,2012),这一系列研究为本文的讨论提供了基础。本文在组织经济学研究的基础上，从现有文献中归纳出常规和运动两种治理模式相互区别的三个治理工具：激励强度、行政控制程度和资源约束程度。以三个治理工具的不同组合来重新定义常规和运动两种2治理模式并阐述其普通官员行为意义。然后以公共危机管理为例提出治理模式与普通官员行为关系的研究假设，通过对台风和群体事件管理普通官员的问卷调查数据的统计分析对假设进行检验。研究发现行政处分力度、办事程序明确程度和人员充足程度对地方政府普通官员危机管理履职程度产生显著影响，这种影响在常规和运动两种治理模式下存在结构差异。与常规式治理相比，运动式治理中激励的影响被强化，行政控制和资源约束的影响被弱化。在现有研究的基础上，本研究试图在如下几个方面有所贡献：一是从治理工具的角度对常规和运动两种治理模式进行理论上的重新定义并明确阐明其对地方普通官员行为的意义，深化了我国官僚体制亚类型研究。二是提出一个对常规和运动两种治理模式的普通官员行为意义进行对比分析的实证研究思路，并按照这样的思路完成了实证研究。三是与既有研究以地方政府主要负责人为关注焦点不同，本研究以地方政府普通官员日常工作行为为关注点，有助于增进我们对国家运作微观基础的理解。一、财政激励、晋升锦标与地方政府行为地方政府决定了中国改革的结果或产出(Oi,1992)。因此，地方政府行为动机成为转型中国政府研究的焦点，尤以增长行为动机为甚。对此问题，现有文献主要有两种不同的解释路径，一是财政激励的解释逻辑，一是晋升锦标赛激励的解释逻辑。这两种解释具有一定力度，但都针对地方政府主要负责人，不能解释大多数地方普通官员的日常工作行为。（一）财政激励与政府行为财政激励解释认为财政分权改革为我国地方政府致力于发展经济提供了激励(GabriellaMontinola,1995;Oi,1992,1995;Qian&Weingast,1997;陶然etal.,2009)。改革使财政分享的规则由完成定额、上缴超额转变为财政分享（财政包干中预算外资金百分百留存也在很大程度上强化了地方政府的财政收益），财政分享规则的改革改变了地方官员的利益和激励，地方政府可以与中央分享增长的财政收益、官员个体经济收益与地方经济绩效相联系的做法为地方政府追求增长提供了利益和激励，于是，在财政分权改革的激励下地方政府行为自然而然地被引导到追求增长的方向上去(Oi,1992,1995)。以财政分权为核心的政治系统称为“中国特色财政联邦主义”(GabriellaMontinola,1995;Qian&Weingast,1997)。虽然1994年的分税制改革调整了中央政府和地方政府的财政关系，但作为一种承诺的财政分享激励仍然存在(Qian&Weingast,1997)。地方政府为追求增长而展开了激烈竞争(GabriellaMontinola,1995)。后续研究考察了不同时期地方政府财政激励下所面临的约束条件的变化及由此引起的地方政府行为的变化，是对财政激励解释的补充（陶然等.,2009;周飞舟,2006a,2006b）。3（二）晋升锦标与政府行为周黎安（2004,2007)认为财政激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力，但作为政府官员，升迁的机遇可能是更为重要的。于是他从官员晋升激励的角度提出晋升锦标赛模式，试图建构一个前后内在一致的理论框架将地方政府致力于增长的动机及其造成的问题同时予以解释（周黎安,2007)。晋升锦标赛作为一种激励机制指的是上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标(周黎安,2007,2008)。在转型中国情境下，行政和人事集权、增长目标客观清晰、增长绩效（GDP）可考、各地方GDP可互相比较、地方官员具有较大自由裁量空间、彼此利益差异巨大构成了地方政府围绕增长而进行锦标赛竞争的前提条件。地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”是激励地方政府致力于增长的关键因素(周黎安,2007,2008)。这一理论也得到了实证研究的支持（Li&Zhou,2005），并被运用于解释政府行为(Kung&Chen,2011)。虽然从理论逻辑和经验观察两个方面来说这一理论仍不完善(唐睿、刘红芹,2012;陶然、苏福兵、陆曦、朱昱铭,2010;赵文哲、洪福海,2012)，但把官员晋升纳入到地方政府行为的激励结构中具有非常重要的意义。体现出了公共组织官员和私人部门工作人员行为动机上的区别，极大增强了现有理论对转型中国地方政府行为的解释力。与其说财政激励解释和晋升锦标赛解释是两种竞争性解释，不如说晋升锦标赛理论是对财政分权理论的补充，它在财政激励理论基础上更好地解释了转型中国地方政府的行为逻辑。当然，这两种解释有其共同的局限性。它们主要针对地政府主要负责人，着眼于宏观层面，(周雪光、练宏,2012)，并不能很好地解释地方普通官员的行为。以晋升锦标赛为例，与地方政府主要负责人不同,地方普通官员从事的具体工作各不相同，成绩难以用统一的客观标准衡量，加之普通官员对工作的影响力有限,晋升锦标赛发挥作用的几个技术前提在普通官员行为中尚不具备，难以发挥作用。同样，我们也不能把普通官员的行为动机大而化之地归结为为了增加整个地方政府的财政收入，因为普通官员个体并不对此负责。这两种理论对普通官员都缺乏解释力。那么，地方普通官员的日常工作行为受哪些制度条件的影响呢？近期的研究开始出现了两个方面的转向，一是把关注点转向微观，转向普通官员行为。二是开始关注激励机制发挥作用的制度条件。而这两种转向又结合在一起。周雪光和练宏（2012）在指出宏观研究的不足的基础上提出普通官员行为的问题，并认4为大多数地方官员的日常工作更多地受到多重政府逻辑和内部过程的影响(XueguangZhou,2013;周雪光、练宏,2012)。练宏（2013）的研究进一步指出现实的政府运作也存在不同于晋升锦标赛“强排名激励”的“弱排名激励”，干部考核体系的实际运作并不是一个理性的制度设计，而是受到政治底线逻辑、激励设计逻辑和政治联盟等多重逻辑的影响。政治底线逻辑要求保证所有下级都能完成任务，以规避一票否决的风险，政治联盟逻辑要求考虑总体平衡、缩小差距，以免破坏联盟关系的稳定，而激励设计逻辑则要求公平公正、根据实际绩效来进行评价，政治底线逻辑、政治联盟逻辑都与激励设计相冲突，于是弱化了理性设计逻辑的强度(XueguangZhou,2013;练宏,2013)）。它们一方面肯定了激励机制对地方普通官员行为的影响，另一方面强调除了激励机制之外，普通官员工作行为还受到其他制度逻辑的影响。但不同的制度逻辑并非互不相干，它们之间不同的排列组合将产生怎样的整体效应并对普通官员行为产生影响未得到系统讨论。①这一缺憾使得我们无法欣赏到调节普通官员行为制度条件的系统图景。西蒙（Simon）认为组织绩效最终通过一线员工的行为来实现，因此提升组织绩效需要通过改变普通员工的履职行为来达成（Simon，1944;西蒙，2004:2-3）。在公共部门中，地方普通官员的日常工作行为构成国家运行的微观基础，对其理论解释的苍白极大限制了我们对中国政府组织在社会转型中作用的认识(周雪光、练宏,2012)。地方普通官员履职行为主要受哪些制度条件的影响，这些制度条件之间的不同组合产生怎样的效应，对普通官员履职行为又将产生怎样的影响？本文以组织经济学研究为基础对这些问题进行研究。文章的第二部分按照“治理工具—治理模式—官员行为”的理论思路来系统讨论常规和运动两种治理模式的区别及其对地方普通官员履职行为的意义，并提出核心命题。二、治理模式与普通官员行为：理论与命题本部分在组织经济学研究的基础上回顾和介绍两种治理模式的研究，从中归纳出常规和运动两种治理模式相互区别的三个治理工具：激励强度、行政控制程度和资源约束程度。以三种工具的不同组合重新定义两种治理模式并阐述治理工具差异对普通官员行为的意义，提出本文核心理论命题。（一）治理模式与治理工具①当然，现有研究中并不缺乏对于普通官员行为影响因素的研究(李小华、董军,2012;孟凡蓉、马新奕,2010;朱光楠、李敏&严敏,2012)，但这种研究重点关注个体因素，较少关注制度因素。5不同治理模式之间的区别①是组织经济学研究的一个重点(Coase,1937;Dixit,2002;Holmstrom&Milgrom,1991,1994;Williamson,1991,1999)。霍姆斯特姆和米尔格拉姆（Holmstrom&Milgrom,1991,1994）聚焦于雇佣制（Employment）和承包制（Subcontracting）的区分，他们强调两者在激励合同（Incentivecontracts）、工作设计(Jobdesign)和资产所有权（Assetownership）的区别。威廉姆森的研究(Williamson,1991,1999)更加系统地分析了不同治理模式的区别。他认为市场、私人组织、管制（公共部门和私人组织混合）和公共官僚制等不同治理模式的区别主要表现在三个方面：一是治理工具(Instruments)，包括激励强度(Incentiveintensity)和行政控制(Administrativecontrols)；二是绩效(Performanceattributes)特点的不同，分为适应性自治(Adaptiveautonomy)和适应性协调(Adaptivecoordination)；三是合同规则（Contractlaw）类型，包括雇佣关系（Employmentrelation）和争议解决（Disputesettlement）机制。相对于市