调研报告：加强党内法规建设-把党要管党、从严治党落到实处

调研报告：加强党内法规建设，把党要管党、从严治党落到实处运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，这是党的十八届四中全会提出的明确要求，也是加强党对法治建设的领导、全面推进依法治国的现实需要。党内法规工作是推动党的建设科学化水平、增强党的执政能力、巩固党的执政基础的重要内容。习近平总书记多次强调，要加强党内法规制度建设，立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子。这对我们做好新时期党内法规工作提出了更高要求。如何加强党内法规制度建设，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，已成为我们面临的一个重大而紧迫的课题。一、基本情况中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，对党内法规制定工作进行统筹安排、顶层设计。自治区于2013年和2014年分别制发了《中共XX自治区委员会党内法规制定细则》（X发〔2013〕7号），《XX自治区党内规范性文件备案办法》（X办发〔2013〕12号）和《XX自治区党内规范性文件制定办法》。按照中央和自治区的要求，我市开展新一轮党内法规工作，围绕工作重点，完善工作举措，迅速加以推XX进，下发的《关于贯彻党的十八届四中全会及自治区党委十届五次全会精神全面推进法治建设的意见》和《市委党的建设工作领导小组2015年工作要点》（X办发〔2015〕18号）中对完善党内法规制度，加强从严治党作了部署。对党内规范性文件及时进行了清理。二、存在问题（一）机制不完善。目前，我市党内法规工作机制还处于初步建立阶段，“碎片化”情况明显，没有系统完备的工作运行机制和制度。比如，制度建设上，对中央、自治区相关制度的操作细则还没有落实，各级各单位缺乏相应的规范要求。（二）执行乏力。当前,党内法规制度建设存在的最突出的问题不是“无法可依”,而是“有法难依”,出现这一问题的根本原因在于党内法规制度的贯彻执行落不到实处。有些问题还是反复多次下发规范性文件，但部分法规在实际的执行力方面毫无建树、效力荡然无存，“法不执行，不如无法”，有法而不执行或执行不到位，对法的权威性的损害更甚，更易形成破窗效应。（三）制度意识比较薄弱。我们党的许多优良传统之所以没有形成固定的制度,或者制度不健全,或者有些制度得不到有效的实施,一个很重要的原因就是,广大党员干部的制度意识比较薄弱,制度缺乏权威性。制度意识是人们对于制度的思想、观念、知识和心理的总称。它包括党员干部对制度的认识和理解,对制度所确定内容的愿望和情绪,对违反制度行为的评价和看法,等等。党员制度意识的形成和发展受到许多因素的制约,既受个人主观因素的制约,又受客观现实因素的制约,同时还不可避免地受到历史传统的影响。如一谈依法办事,有些党员干部就认为法是管老百姓的,是对党外的,是政法部门的事;一谈制度建设,有些干部就认为制度是管普通党员的。在过去的一个时期甚至现在,有些党员干部不习惯按照制度办事的法治规程,于是制度和法规的建设就逐渐萎缩起来。这种现象给制度建设带来了严重后果,制度在党员干部中的权威淡化了,在这种情况下,每一个共产党人都应该警醒,提高法律和制度意识是加强党的法规制度建设的当务之急。三、意见建议（一）着力完善党内法规工作机制。进一步健全工作机构，市有关部门尽快开展实质性工作，制定工作计划，完善相关制度，明确职能职责；有条件的成立相应机构，条件不充分的要有专门人员从事具体工作。建立健全考核评价机制，对文件制定、报备、清理等进行考核。探索建立联合审查工作机制，充分发挥人大、政府相关法律部门在文件审查方面的作用；建立规范性文件工作联席会议制度，协商研究规范性文件制定、备案工作。（二）提高党内法规执行力。对于当代中国来看，党内法规的执行力是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。法规的执行力与国家制度体系和制度执行力密切相关。提高党内法规的执行力，让党内法规不再“悬空”，不再贴在墙上，印到纸上，而是切切实实地走到党内政治生活中来。比如，法规的执行离不开良法的制定，一些法规为什么执行不了，是因为法规本身无法执行，可操作性差，因此，要提高党内法规的立法质量。此为其一。其二，加强党内法规工作队伍建设，特别是党内法规的立法、执行、监督等方面的人才培养，将大批具有党建专业和法学专业背景的同志充实到党内法规的工作队伍当中来。其三，严格执法。比如，党的十八届三中全会决定，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告办案线索”，这条规定实际上就大大提高了党内法规的执行力，线索处置和案件查办在党内法规的范围内得到切实有效的推进。（三）强化党内法规清理的及时性。党内法规的清理主要是指对法规的改废释工作，法规的内容主要是针对当前或今后一段时间的规范，其具有原则性、普适性、稳定性的特点，同时又具有欠缺性、滞后性的特点，跟瞬息万变的社会生活相比，法规永远做不到绝对健全和永恒适用，但又不能朝令夕改，为了确保法规的稳定性和针对性、有效性，法规的修改、废止和解释工作就显得尤为重要。立法是主体、核心工作，但改废释的清理工作是重要的补充和延续，在整理整合、科学立法的基础上，针对出现的新情况，优先选择的途径应该是通过法定程序，对现有法典式党内法规进行修改、废止和解释，尤为重要的是对法规的修改和解释工作，目前对党内法规的修改和解释工作远没有发挥应有的作用，往往被立法工作所代替，这也是当前党内法规出现数量众多、内容零星状况的原因之一，在《党内法规制定工作五年规划纲要》中，对法规修改工作存在的问题已有所涉及；相关党内立法机构要紧盯时代变迁、事物变化，主动做好对党内法规的修改和解释工作，要尽量杜绝被动地对一事一物的解疑答惑，要参照司法部门对新事物、疑难杂症给予系统、权威、有效司法解释的形式，使修改和解释真正成为立法的重要补充。（四）加强党员干部的法治教育。法治意识淡薄是思想作风不正、腐败现象滋生的重要思想根源。为此，必须切实加强党员干部的法治教育，把树立依法执政、依法行政的科学理念与坚定理想信念、加强党性修养、坚持为民务实清廉结合起来，与树立廉洁道德观、廉洁从政观和廉洁政绩观结合起来，全面提高党员干部特别是领导干部的法治思维和依法办事能力，筑牢自觉抵制各种歪风邪气的思想防线，使个体廉洁通畅地向廉洁政府、廉洁社会延伸，以良好的个人思想作风助推风清气正政治生态的建设。我市还应结合地域特色文化资源、廉政文化品牌开展法治教育，善于从红色文化中挖掘制度建党的优秀遗传基因，全面推进党的建设；结合党建特色品牌开展法治教育，引导广大党员干部在依法执政、依法行政的实际行动中，密切联系服务群众，夯实组织基础，争当先进模范。（五）加强对干部的依法管理和对权力的依法监督。从严治党的关键是从严治吏，从严治吏的核心是从严治权。干部管理和权力监督一旦失之于软、失之于宽，党的组织原则、组织制度就会失去约束力，管党治党就会流于空谈，良好的政治生态就无从谈起。努力严肃认真开展党内政治生活成为从严治党的新常态，成为管理干部的重要手段。同时，要强化对权力的制约和监督，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系；进一步完善民主集中制和权力清单制度，切实把权力关进制度的“笼子”。