从“管理”到“治理”：电子政务与政府职能创新

-1-从“管理”到“治理”①——面向信息时代的政府职能创新佟德志（天津，天津师范大学政治与行政学院300073）[摘要]：电子政务的施行将全面地推动我国政府职能从管理走向治理，从而实现政府职能的创新。这一趋势包括：在目标模式上，强调以“善治”作为理想的追求；在政府与公民关系模式上，强调以公民为中心；在内容模式上，强调服务职能；在管理模式上，强调法治方式。[关键词]：治理、善治、政府管理创新、政府职能[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]FromGovernmenttoGovernance—InnovationintheGovernmentalFunctionintheEraofInformationTongDezhi（CollegeofPoliticsandPublicAdministration,TianjinNormalUniversity,300073）Introducinge-governmentishelpfultotransformthemodelofgovernmentalfunctionfromgovernmenttogovernance.Thereconsistfourtendenciesintheprocess.Theinnovationofgovernmentalfunctionwillemphasizethegoodgovernanceinthemodelofdestinationl;severcieinthemodelofcontent;ruleoflawinthemodelofmanagement,andputthecitizenascenter.[KeyWords]:governance;goodgovernance;innovationofgovernment;functionofgovernment作者简介：佟德志，（1972-），男，辽宁朝阳人，政治学博士，天津师范大学政治与行政学院讲师。参编著作多部，并先后在《政治学研究》、《开放时代》等杂志上发表电子政务方面的论文5篇，其它方面的论文20余篇。邮政地址及编码：天津市天津师范大学六里台校区政治与行政学院，300073电话：[phone]（O）；022-23541601（H）13920965353（M）电子邮件：[e-mail][基金项目]天津市教委基金项目（TJ03-ZZ002）；天津师范大学青年项目（52WN59）[作者简介]佟德志（1972-），男，辽宁朝阳人，政治学博士，天津师范大学政治与行政学院讲师，主要从事政治学理论的研究。-2-自1989年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来，治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架和逻辑体系，而且在现实政府改革过程中发挥了重要的作用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。当今世界，治理型政府的模式日显其重，人们甚至直接将“更少的统治，更多的治理(lessgovernment,moregovernance)”作为改革和发展的口号。本文以信息时代为大背景，从治理角度出发，探讨政府管理创新的总体特征。一、目标模式创新：“善治”理想的追求政府公共管理目标模式指政府在市场经济条件下的角色定位，它广泛地涉及到公共权力的行使、公共利益的代表、公共事务的管理、公共服务的提供、公共秩序的维持以及公共责任的承担等多个方面。随着信息通讯技术的飞速发展，在经济市场化、政治民主化以及全球化等种种趋势的综合推动下，新的政府管理逐渐形成了日益丰满的目标模式：“善治”。与传统的“统治”（government）相对，人们提出了“治理”（governance）的概念；与传统的“善政”（goodgovernment）相对，人们提出了“善治”（goodgovernance）的目标。与传统的善政不同，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[1](p117)尽管学术界对善治的目标模式见仁见智，但是，人们还是较为一致地认为，善治的基本要素包括以下6个方面：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（ruleoflaw）、回应性（responsiveness）以及有效性（effectiveness）①从政府管理的新目标模式来看，“善治”的六个构成性要素均会在某种程度上得到来自电子政务的支持。事实上，善治的很多标准本身就是信息通讯技术飞速发展的产物，反映了信息时代的基本要求。日本学者猪口孝以及英国学者爱德华·纽曼等人认为，“在全球性的媒体和通讯方式的推动下，透明度、责任（accountability）和业绩成了一切权威、合法性的“良治”（goodgovernance）的衡量标准，这是以前没有的。”[2](p3)从电子政务的角度看，“善治”亦逐渐成为电子政务进一步发展的目标。随着人们对电子政务认识的不断深入，“技术优位”型的电子政务观念已经不再适应社会的发展，强调政务的中心地位，在发挥信息通讯技术工具性作用的同时全面推动政府创新已经开始成为电子政务的主题。“政务优位”型的电子政务观念正在形成，它将重心放在了“电子政务”这一概念的后半部分，而不是前半部分。正像我国学者张成福指出的那样，电子政务的本质“并不是单纯地把信息科技应用于政府和公共事务的处理问题，也不是如何应用信息技术来提供信息和电子服务，增进行政的效率问题，而是政府面对信息技术所带来的新的社会典范的挑战，如何进行政府的再造，促进政府的转型，建立适应信息社会需要的新的政府治理典范，促进善治，实现善政的问题。”[3](p14)事实上，电子政务可以更方便、更快捷地满足公民广泛参与的要求，并且可以有更大的能力处理更具个性化的参与，这将会在一定程度上规避传统民主政治①俞可平.权利政治与公益政治——当代西方政治哲学评析[M].北京：社会科学文献出版社，1999.117-119.俞可平先生又进一步将善治的现代性可以概括为十个方面：“合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正”。俞可平.善政：走向善治的关键[J].文汇报，2004-1-19.-3-的种种弊端；电子政务的推行将会在一定程度上排除政务处理过程的感情和人为因素，更加重视规则的有效性，有利于法治的实现。在透明性、回应性、有效性等方面，电子政务所具有的优势更是广为接受。电子政务以一种全新的行政管理模式重新定义了传统行政管理中的政府与公民的关系，从而使政府管理具有更高的合法性。电子政务为民主管理提供了更加方便、快捷的方式。由于时间和空间的限制，传统的政府管理必然会以政府为中心；随着时间和空间的障碍的打破，政府管理逐渐由以政府为中心向以公民为中心转变。它将带来了一系列的转变：政府利益模式由自我利益向社会利益转化；政府行为模式由管理为主向服务为主转化；政府更加强调顾客导向……电子政务的施行将进一步强调政府的民主管理，提高政府行政管理的合法性。电子政务的施行将会大大地提高政府行政的透明度，它所特有的输入—输出模式使政治系统内部更加透明，成为“阳光政府”的首选。从消极意义上来讲，电子政务所特有的便利、快捷的信息公开方式有利于打破政务的“不透明”状态，避免“暗箱操作”，打击腐败；从积极的意义上讲，政府信息公开不但有利于公民享有更多的知情权，参与管理政府事务，而且有利于加强公民对政府工作的民主监督，打造阳光政府。现代政府是责任政府，这是对政府管理的基本要求。如何在新的形式下实现政府的政治责任、法律责任、行政责任，甚至是个人的道德责任是政府实现善治，加强善政的关键。在这方面，电子政务亦提供了重要的保障。然而，电子政务亦为政府责任提出了新的要求，需要从政府管理的角度予以解决。电子政务所勾画的“政府—政府”关系（GovernmenttoGovernmentG2G）、“政府—公务员”关系（GovernmenttoEmployeeG2E）、“政府—企业”（GovernmenttoBusinessG2B）、“政府—公民”关系（GovernmenttoCitizenG2C）使政府、公民、企业、公务员的关系更加清晰，不但有利于责任政府的建设，而且有利于归责与评估体系的建立。电子政务的推行使政府有机会对服务与管理要求快速、高效地做出相应的行为，增强了政府的回应性。这种回应打破了空间上的阻隔，公民直接面向事务，而不是面向部门，方便快捷地在家中，而不是在政府机关提出要求，并得到政府回应，同时这种回应亦打破了时间界限。普通公民服务与管理的要求以电子信息的方式提出，政府甚至可以即时地做出反应。不仅如此，电子政务甚至可以实现政府每周24×7小时不间断的工作模式，在时间上打破了8×5小时的传统工作模式。二、关系模式创新：公民身份的演化电子政务以其方便、快捷的通信能力拉近了公民与政府间的距离，使政府与公民之间的关系产生了重要变化。这种政府职能将推动政府与公民关系的重新定位，从而出现一种全新的“政府—公民”关系。在政府行政的合法性来源上看，政府更多地被视为一种同“企业”类似的机构要求更多的业绩，而公民则被视为“股东”，公民与政府的关系被定位为一种“所有与经营”的关系；在电子政府的工作流程中，政府被定位为服务的提供者，而公民被定位为顾客，公民与政府之间的关系被定位为一种“生产与消费”的关系。无论从哪一角度出发，电子政务都特别突出了公民服务的职能定位。英国的电子政务专家白拉米（ChristineBellamy）和泰勒（JohnA.Taylor）-4-认为，“新的技术不但降低了公共服务的成本，同时，它还有助于重建政府与公民之间的关系”。[4](p.64)在消费主义的推动下，英国的电子政务建设形成了一种“客户定位”（clientorientation）。[4](p67)这种客户定位体现了电子政务以“公民”为中心的目标取向。其它国家，如挪威提出的“用户导向”（userorientation），亦在电子政务的建设过程中强调了以公民为中心的定位。以公民为中心的定位突出了市场化的特征，政府与公民之间形成了一种服务者—消费者（server-client）①的新型关系。在电子政务的环境下，每一个公民都是政府公共服务的用户、消费者，他们在“市场”中同政府发生“消费关系”。在这种关系中，政府活动的目标定位在为消费者提供公共产品。政府将更加依赖于“消费关系”来采集和解读公民“消费偏好”，增强与作为“消费者”的公民的联系。在西方一些信息化程度较高的国家，人们倾向于用“消费者”、“客户”、“用户”等称呼来代替一般性的、传统的“公民”称呼。在电子政府建设的过程中，一些重要的纲领、理论文章中大量出现“client”（客户）、“user”（用户）、“consumer”（消费者）等词，[5](p23)这种称呼上的变化更多地反映了政府与公民之间的消费关系。新型的政府与公民的关系加强了政府与公民之间特殊的联系，政府与公民之间关系的变化使托夫勒在《第三次浪潮》中预言的所谓“产消者”（prosumption）已经不再只是一种设想。新型“政府—公民”关系的出现在某种程度上亦是电子政务施行的一个结果，它不仅减轻了外部主体和个人的负担，同时整合了公共服务、顾客、服务的提供者之间的关系。[4](p82)政府的业务流程使服务的提供者和需要者之间形成了一种紧密的纵向联系，[6](p84)作为服务提供者的政府与作为服务享用者的公民之间的距离被拉近。在电子政务的实践中，以“公民为中心”的定位体现出其特有的优势。政府通过电子政务能够更加方便、快捷地掌握每个公民的个人信息，从而优化政府对公民偏好的采集过程。对公民特殊需要的掌握使政府的个性化服务成为可能。比如，英国电子政府的建设使政府官员通过电子虚拟记录从庞大的数据库中提取信息，不但使服务的内容更加丰富，而且更加个性化。[7](p66)以公民为中心的行政职能定位还意味着打破传统的行政划分、工作流程，对行政组织进行重组，进一步整合古典消费