我国锅炉压力容器安全监察法规体系框架思路宋继红

我国锅炉压力容器安全监察法规体系框架思路宋继红国家质量监督检验检疫总局锅炉压力容器安全监察局副局长（2003年5月30日）CurrentSituationofChinaBoiler&PressureVesselRegulationSystemandReviewonTheirLegislationSongJi-hongDeputyGeneralDirectorBoilerandPressureVesselSafetySupervisionBureauofGeneralAdministrationofQualitySupervisionInspectionandQuarantineofthePeople’sRepublicofChina摘要本文通过对国内外承压设备安全法规的现状分析及比较研究，提出了我国承压设备安全监察法规体系表框架、结构层次、安全技术规范制定机制、管理规章及安全技术规范的归类原则、主要的安全制度的设定等内容。为适应市场经济体制和国际形势以及WTO规则的要求，完善我国承压设备安全监察法规体系，提出了法规体系框架结构以及承压设备安全法律、行政法规、部门规章、技术规范的制定和修订的总体规划思路。ItaddressesthesystemframeandstructurelevelofsafetysupervisionlawandregulationforpressureequipmentinChinathroughanalysisthecurrentstatusofpressureequipmentsafetylawandregulationoftheforeigncountriesandhome.Inordertofollowingtheneedofthemarketeconomicsystem,internationalsituationandWTOrule,thispaperalsoaddressesthegeneralthoughtofmakingandrevisiontheframestructureofthelawandregulation,pressureequipmentsafetylaw,administrationregulation,departmentruleandtechnicalcode.1引言2名词术语说明3国外锅炉压力容器法规体系情况4我国锅炉压力容器法规体系现状5法规体系表提出背景6法规体系架构7法规设定的主要制度8法规体系表实施计划1引言我国加入WTO、国际环境以及随着我国社会主义市场经济体制的建立，国内锅炉压力容器安全监察面临一些新形势、新情况、新问题，对我国锅炉压力容器安全监察法规制度的建立和完善提出了新的要求。为适应市场经济体制和国际形势以及WTO规则的要求，如何尽快研究制订特种设备法规体系框架、建立和完善我国特种设备安全监察法规体系的问题，已经十分突出地摆在我们面前。因此，亟待吸取国际上发达国家的做法和经验，对锅炉压力容器等特种设备的法律、法规和规范体系进行系统研究，提出一套适合我国市场经济发展要求的特种设备法规体系，以适应新的要求。为尽快解决这一问题，本文试图描述特种设备法规体系框架结构、以及特种设备法律法规、行政规章、技术法规的制定和修订的总体规划思路。2名词术语说明法律――是指经全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过、由国家主席签署主席令予以公布的法律。行政法规――按照《宪法》和《立法法》，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对尚未制定法律的部分事项先制定行政法规，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规由总理签署国务院令公布。行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。地方性法规――省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市（是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。部门规章――按照《立法法》规定，由国务院各部、委、署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定并由部门首长签署命令予以公布。部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。（本文所述部门规章泛指以国家质检总局局长“令”形式颁布的、行政管理性内容较突出的文件。）地方规章――省、自治区、直辖市和经国务院批准的较大的市（省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市及其他经国务院批准的较大的市）政府，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，经政府办公会议决定并由政府首长签署命令予以公布的“令”。安全技术规范――本文所指安全技术规范是规定强制执行的特种设备安全性能和相应的设计、制造、安装、修理、改造、使用管理规定和检验检测方法，以及许可、考核条件、程序的一系列具有行政强制力的规范性文件，包括“安全监察规程”、“许可、考核规则”、和“技术检验规则”。（《特种设备安全监察条例》首次以法规形式在锅炉压力容器领域提出了“安全技术规范”的概念，由国务院特种设备安全监督管理部门制订并公布）。安全性能――是指特种设备法律、法规、行政规章、技术规范所规定的安全技术项目和指标，即特种设备基本安全要求的总和。引用标准――本文所述引用标准系指安全技术规范所引用的标准。标准一旦被安全技术规范所引用，具有与安全技术规范同等的法律效力和强制属性，并成为法律法规体系的组成部分。安全监察――本文所称安全监察是负责特种设备安全的政府行政机关为实现安全目的而从事的决策、组织、管理、控制、监督检查和行政执法等活动的总和。“监察”词义从“监”字。“监”字起源于甲骨文，左边是一个人睁大眼睛在往下看(臣,竖目)，下边是个器皿。金文又在器皿上加一小横，表示器中有水，古人以水为镜。“监”就是一个人弯着腰，睁大眼睛，从器皿的水中看自己的面影。监察的本义是监督、察看督促。在《方言十二》中解释为：监，察也。可见监察二字早就被古人一起使用，其词义是监督并观察，或理解成对某事、某人的监督，发现问题予以纠正。英文中监察Supervision这是一个复合词，由“super”+“vision”组成。有“从上面看、观察”之意。对特种设备实行安全监察是国务院授予质检部门的职责和权力。它区别于工业主管部门、行业组织（总会、联合会）及大企业的安全管理。安全监察活动，是为了公众安全从国家整体利益出发以政府的名义并利用行政权力进行的，不受部门或行业的限制，行为比较超脱、客观。安全监察用于特种设备领域最早在1963年5月28日，国务院批准劳动部《关于加强各地锅炉和受压容器安全监察机构的报告》中，将政府负责锅炉和压力容器的行政管理工作称为安全监察，并在以后的十几年中一直使用。在1982年2月6日国务院颁布的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》中正式使用了安全监察概念，使其法制化。安全监察已被从事特种设备安全的人员、企业和接受，被社会广泛认可，含义明确。安全监察是一个系统工程，因此必须从所有环节出发，建立和完善包括组织系统、法规系统，实施全过程安全监察。实施全过程的安全监察是保证设备安全的行之有效的手段。锅炉压力容器事故往往是在使用时发生，其原因与所有环节都会有关。由于锅炉压力容器安全问题涉及的因素是多方面的，各环节之间相互关联，互相影响。如设计、制造时，不但要考虑设备本身的安全要求，而且要考虑安装、使用、检验等环节的要求。对事故正确的分析，又能促使各个环节工作的改进，是建立和完善相应安全法规、标准的基础。从大量的事故教训和国外工业国家的经验，都可以得出这样的结论：要有效地防止事故，必须对特种设备的各个环节进行严格的管理，并由专门机构实施全过程的监督检查。对锅炉压力容器实行全过程安全监察，世界各国尽管在体制、方式和范围上有所区别，但在原则、性质和做法上基本一致。通过几十年的实践和总结，并借鉴国外经验，逐步形成了一整套与国际通行做法基本一致的、又适合中国国情的特种设备安全监察工作制度。对特种设备实行全过程安全监察。3国外锅炉压力容器法规体系情况锅炉压力容器是生产和生活中广泛使用的、涉及生命安全、危险性较大的特种设备，一旦发生事故，会造成严重人身伤亡及重大财产损失。历年来，世界各国锅炉压力容器等承压设备爆炸、泄漏等灾害性事故时有发生。鉴于特种设备具有危险性的特点，国外一些发达国家对特种设备管理都有专门的法律调整涉及特种设备安全的各种行为。如德国，有《设备安全法》，该法规定了十种需要监督的设备，如蒸汽锅炉、压力容器、压力管道、电梯等特种设备。对这些设备的设计、制造、安装和使用等环节提出监督管理要求，规定安全要求，授权有关政府部门的安全管理权限，同时授权一些权威技术机构从事法定检验。德国联邦政府根据《设备安全法》的要求，对每一种需要监督的设备制订行政条例，在条例中授权有关政府职能部门行使有关安全管理职能，同时授权行使职能的部门组织制定技术规章。此外，美国各州、加拿大各省、日本、印度、马来西亚等国都有锅炉压力容器等特种设备的专项法律、法规和行政规章。欧盟有多项欧洲指令，如《承压设备指令》、《索道指令》、《电梯指令》等，在这些法律法规中，对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验等环节提出具体要求，授权政府职能部门行使有关管理，各国基本做法一致。世界各工业国家都制订专门法律、法规，均形成完整的法规体系，规范安全监督管理工作。将具有危险性的设备作为特种设备进行强制性监督管理。对这类设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造等环节提出监督管理和技术规范要求。这些要求通常是以法律、法规（政令、条例）、规章和技术规则的形式提出。日本：对锅炉、压力容器、气瓶等特种设备建立了“法律――政令――省令――告示――通知――相关标准”6个层次的法规标准体系。例如法律《劳动安全卫生法》、《高压气体保安法》政令《劳动安全卫生法实施令》、《高压气体保安法实施令》省令《劳动安全卫生规则》、《一般高压气体保安规则》告示《锅炉及第一种压力容器制造许可基准》、《高压气体保安法实施令相前告示》通知《防止锅炉低水位事故的技术指南》相关标准JIS标准德国：对锅炉压力容器建立了“法律――条例――部令――技术规范――相关标准”5个层次的法规标准体系。例如法律《设备安全法》条例《蒸汽锅炉条例》、《压力容器条例》、《高压气体管道条例》、《电梯条例》等部令《蒸汽锅炉监察规程》（TRD）、《压力容器监察规程》（TRB）、《压力管道监察规程》（TRR）规范AD规范等相关标准DIN标准美国：联邦没有锅炉压力容器方面统一的专项法律法规。锅炉压力容器等特种设备的安全立法体现在各州，分别在劳动法、行政法、工业法、注释法等法律中设置专门章节（或条款）对锅炉压力容器等特种设备的安全提出要求。每个州都有锅炉压力容器等特种设备方面的规定，49个州有锅炉、压力容器方面的法律；44个州有电梯方面的法律。锅炉压力容器大体上设计、建造、安装主要依据ASME规范作为法令要求进行监督管理；使用、定期检验、修理、改造及安全附件主要依据NBBI的有关规程进行监督管理。美国联邦政府就管道和气