第二章公共财政制度

第二章公共财政制度（16605）2008年3月，温家宝总理在回答中外记者时说：“我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。”公共财政制度是和谐社会的基石，建立公共财政制度是我国未来财政改革的重要目标。公共财政，是以满足社会公共需求为主旨而进行的政府收支活动或财政运行模式。公共财政制度则是现代市场经济条件下，国家为保证公共财政活动所建立的法律和政策规范，是国家对公共财政活动的内容、目标、组织机构、行为主体、管理方法、运作程序等方面的原则规定。公共财政制度是一国经济的重要组成部分。按具体内容，公共财政制度可分为公共预算制度、公共支出制度、公共收入和税收制度、公债制度、公共财政管理制度、固有资产管理制度等。第二次世界大战以后，西方国家普遍建立了公共财政制度。公共财政制度是与市场经济相适应的一种财政体制和运行机制，是市场经济国家通行的财政体制和制度。是经济市场化和国际化的必然要求。第一节财政与财政体制财政是一种国家或政府的经济行为。财政体制的确立取决于多方面的因素，既要受政治经济环境的制约，又要受到历史文化传统的影响。毫无疑问，不同的国家或不同时期的财政体制是不一样的，并必须随着客观情况的变化而不断改革和完善。1998年，我国就提出建立公共财政，并逐步将财政体制纳入法制化轨道，实行规范管理，接受社会监督，做到民主理财和科学理财，通过努力，最终建成公共财政制度。一、财政1．财政的涵议从经济学的意义来理解，财政是一种以国家为主体的经济行为，为了实现国家职能，参与社会产品的分配和再分配，以及由此而形成的国家与各有关方面之间的分配关系。财政包括财政收入和财政支出两个部分。同时，财政又是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。2．财政的起源财政一词最早起源于西欧。13～15世纪，拉丁文finis是指结算支付期限的意思，后来演变为finare，则有支付款项、裁定款项或罚款支付的含义。到16世纪末，法国政治家波丹将法语finances作为财政一词使用，认为财政是“国家的神经”，随后逐步泛指国家及其他公共团体的理财。中国古代一般采用国用、国计、邦计、度支、理财等词语。“财政”一词出现在中文词汇中至今却只有百年的历史。据考证，清朝光绪24年（1898年），在戊戌变法“明定国是”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是在政府文献中最初启用“财政”一词。“财政”一词是日本明治维新以后传入中国的。孙中山先生在辛亥革命时期，宣传三民主义曾多次应用“财政”一词强调财政改革，中华民国政府成立时，主管国家收支的机构命名为财政部。美国政府相应机构的英文用词为“DepartmentofTreasury”，其本意是金库或国库，在我国也译为财政部。3．财政职能的理论分析从理论上分析，财政的职能可以概括为三个方面，即：资源配置、收入分配、稳定和发展。（1）资源配置职能由于市场存在失灵，市场自发形成的配置不可能实现资源配置最优化，因而需要政府介入和干预。财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，其特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共物品、提供经费和资金，引导资金流动，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。财政配置的机制和手段有五方面：第一，根据政府经济职能确定财政收入占GDP的合理比例，从而实现资源配置总体效率。第二，优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。第三，合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。第四，通过政府投资、税收政策和财政补贴等手段，带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，提高经济增长率。第五，提高财政资源配置本身的效率。（2）收入分配职能在市场经济条件下，由于各经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同，以及受各种非竞争因素的干扰，各经济主体或所获得的收入会出现较大的差距，甚至同要素及劳动投入不相对称，而过分的悬殊将涉及社会公平问题。因此财政的收入分配职能主要是确定显示公平分配的标准和财政调节收入分配的特殊机制和手段。财政实现收入分配职能的机制和主要手段有四方面：第一，划清市场分配与财政分配的界限和范围。第二，规范工资制度。第三，加强税收调节。第四，通过转移支付，如社会保障支出、救济金、补贴等，使每个国民得以维持起码的生活水平和福利水平。（3）经济稳定与发展职能经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡等多重涵义。发展是通过物质生产的不断增长来全面满足人们不断增长的基本需要。财政实现稳定和发展职能的机制和主要手段有四方面：第一，经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。第二，在财政实践中，可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动”稳定作用。第三，政府通过投资补贴和税收等多方面安排，加快公共设施的发展，消除经济增长的瓶颈，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与调整发展的最优结合。第四，财政就切实保证社会的公共需要。4．．我国现阶段财政职能定位实现科学发展，建设服务型政府和构建和谐社会都对我国现阶段的财政职能定位提出了侧重点不同的要求，以满足这些要求为导向，财政职能应当重新定位。（1）维护政权。维护政权是财政最基本的职能，主要是提供纯粹公共产品，维护国家机器的正常运转，保障社会正常秩序，具体包括国防、外交、司法、社会稳定和基本的社会管理。维护政权是任何经济体制下财政都应当履行的职能，也是各个国家具有基本相同内涵的一项财政职能，体现了“以财行政”的本质含义。维护政权为经济社会发展提供了最基本的制度保障环境。（2）公共服务。按照公共服务的层次划分，现阶段我国财政的公共服务职能包括两个方面，即基本公共服务职能和社会化服务职能。基本公共服务职能是指基于公平正义和以人为本的准则，由财政向社会公众普遍提供最基本的生存条件和生活保障。社会化服务职能则是指基于效率和社会发展现实的考虑，由企业和社会中介组织在财政协助下提供公共服务，管理社会公共事务。第一，基本公共服务均等化。基本公共服务职能首先要保障基本公共服务的提供，包括义务教育、医疗卫生、社会保险、社会福利和社会救助、基本住房保障。当前财政基本服务职能的首要重点是实现基本公共服务均等化，使公众普遍分享经济发展成果。由于历史的原因，目前财政在提供基本公共服务方面存在缺位，必须通过加大财政投入加以克服。一方面要增加财政投入基本公共服务的总量；另一方面要在承认区域差异基础上实现基本公共服务均等化，保证统一的最低公共服务标准在全国范围内得以实现。第二，收入、财富再分配。基本公共服务职能的第二个重点是要在兼顾效率与公平，更加注重在公平的原则下调节收入、财富再分配，遏制收入、财富分配两极分化的趋势，消除可能引发社会冲突的潜在经济根源。必须在实现基本公共服务均等化的同时，调整优化税收手段，完善对所得课税和财产课税的税收体系，发挥税收对收入、财富再分配的调节作用，实现收入、财富的合理再分配。基本公共服务均等化和相对公平的收入再分配有助于提高居民消费倾向，扩大社会总消费，改善经济增长需求动力结构，这意味着财政基本服务职能的发挥有助于财政经济发展职能的实现。同时，财政经济发展职能的有效发挥也有助于削弱收入、财富分配的两极分化。第三，社会化服务。财政的社会化服务职能与我国公共服务社会化的发展趋势相联系。在社会服务需求日益膨胀的情况下，政府缺乏足够的效率和充分的资源来满足社会需求，势必要求政府将大量公共服务职能委托由企业和社会中介组织实施，即为公共服务社会化。我国财政公共服务职能的特殊性就在于，一方面要大力发展基本公共服务，实现基本公共服务均等化；另一方面又面临公共服务社会化的压力，要以适当的方式寻求公共服务提供效率与满足社会需求之间的平衡。财政社会化服务职能体现为政府以组织者、管理者、协调者和资助者身份间接向社会公众提供公共服务。（3）经济发展。现阶段我国财政的经济发展职能主要包括两个层次：一是经济稳定职能，即平抑经济波动，保持宏观经济稳定。二是经济结构调整职能，着力解决目前经济发展中存在的结构性矛盾，推动经济长期可持续发展。应该说，财政的经济发展职能是现代市场经济国家财政职能的共性内容。而对于中国这样的发展中、转型中国家，由于市场机制不健全、不完善，客观上需要更加注重发挥财政的经济结构调整职能，发挥政府弥补市场失灵和替代市场的重要作用，以推动经济长期持续发展。第一，经济稳定。财政的经济稳定职能是指运用财政政策平抑经济波动，为经济社会发展提供稳定的宏观经济环境。通过财政自动稳定器和相机抉择政策，调节经济运行中的社会总供给和总需求，实现社会供求平衡，防止由于社会总供求失衡而导致宏观经济大起大落。第二，经济结构调整。财政经济结构调整职能的履行，实际上就构成了现代市场经济体制框架内的产业政策。产业政策包括部门产业政策、横向产业政策和产业集群政策。部门产业政策是财政以直接介入方式扶持特定产业发展，如财政补贴、税收减免、直接投入、优惠贷款、政府采购等。横向产业政策即研发政策，注重创造环境和支持研发，建立公平竞争的法规环境，通过财政直接投入、税收优惠等方式鼓励研发和成果转化，促进技术升级，加强基础研究，扩大市场准入。产业集群政策即中观产业政策，主要是促进产业在区域内纵向和横向分工体系的形成与完善，财政在其中所发挥的作用比较有限。依据我国经济发展中面临的主要矛盾，我国现阶段产业政策应逐步由传统部门产业政策向侧重创造环境和支持研发的横向产业政策转变。财政的经济结构调整职能重点应该是完善市场机制作用；支持研发，增强自主创新能力；推动经济发展方式转变和产业优化升级；促进经济与自然、环境协调发展。（4）社会协调经济社会长期可持续发展应该是统筹协调发展。当前我国经济社会发展中存在的城乡之间、区域之间发展不协调已经对经济社会长期可持续发展形成了障碍，客观上要求财政重视发挥协调城乡发展、地区发展的作用，而且相对于政府其他手段，财政在统筹协调发展方面具有优势，如转移支付。我国现阶段财政要具有社会协调职能。相应地，社会协调职能主要体现为两个方面：城乡协调和区域协调。二、财政体制财政体制也叫财政管理体制。指国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限，据以处理国家各级政权之间，国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。它是国家财政管理工作中的一项主要制度。财政体制包括预算管理体制，企业财务管理体制，事业财务管理体制，税收管理体制，基本建设管理体制等。人类社会迄今为止存在着三种经济体制，从而也相应有着三种财政类型。这就是与自然经济相适应的“家计”财政，以及与计划经济相适应的“计划”财政，与市场经济相适应的“公共”财政。财政制度也随着社会变革而不断进步，随着世界改革的潮流而不断调整和完善。建立和完善公共财政体制是当今世界的总趋势。1．自然经济条件下的“家计”财政自然经济条件下，奴隶制和封建制王室财政模式统称为“家计财政”。由于“普天之下莫非王土，率士之滨莫非王臣。”因此，整个国家的财产，不管实际掌握在谁手中，最终都来源于君主或为君主所有。在这种情况下，国家财政与王室财务并无本质区别。虽然在有的地方也曾在形式上将二者分离，但实际运作过程中，王室财务可以随意动用国家财政的收入而不必付出代价。由于君主直接掌握着土地等重要的生产资料，财政收入的主要来源并不是以公共权力的身份获取的税收等公共收入，而是来源于王室的财产收入或特权收入，如地租、专营收费等。而财政支出基本都是满足王室和整个官吏阶层的消费性需求，即使存在兴修水利、防灾救灾等公共项目开支，其目的也是维护君主自己“家天下”统治的稳固。君主的命令即法令而导致的财政收入和支出的有很大的随意性，以及王室财政不受监督，任其挥霍则更是一个普遍现象。尽管其财政活动也是以国家的名义强制地、无偿地参与国民收入的分配，但是国家的代表是君主，不管是政治权力，还是财产权利，君主都可视其为“私权”。在这种历史背景下，“私人”与“公共”的区分因为缺乏对应的参照系而成为不必要，