第十六章城市房地产管理法律制度

第十六章城市房地产管理法律制度教学目标与要求通过本章的学习，让学生了解城市房地产管理和城市房地产管理法，房地产开发的概念和管理原则，房地产开发企业的设立与资质，管理房地产开发的土地使用权出让与划拨，掌握城市房地产交易管理的相关知识，以及违反城市房地产管理法的法律责任。学时：1/2学时教学重点、难点本章的重点是城市房地产交易管理；难点是房地产权属登记管理。第一节城市房地产管理法概述一、城市房地产（一）房地产的含义与特征房地产没有严格的法律定义。一般认为，房地产是指房产和地产的合称。房产与地产分别是房屋和土地的财产形态，由于房屋和土地物质形态的一体性以及房产与地产内在价值的整体性，故可以合称为房地产。房地产是不动产，具有不动产的法律特征：一是不可移动性，即位置上不可移动，或者一旦移动即丧失或严重破坏其价值而使其财产权失去实际意义；二是特定性，即房地产标的是特定物，表现在房地产标的所在的特定位置的唯一性，以及房屋建材、类型、朝向、新旧、生态及邻里环境等方面的不可复制性，从而使其具有财产权标的上的不可代替性。(二)房地产业意义上的房地产房地产业是从事房地产开发经营的产业。其中，专门从事房地产开发经营的主体是房地产企业，专门从事房地产经营中间辅助业务的主体属于房地产中介机构，其他主体如国家机关、金融机构、消费者、房地产投机者等，都从不同角度参与该产业的运行。由上述主体参与的一定范围的房地产经济关系的总和就是房地产市场。比如，交易关系的总和构成房地产买卖市场，中介关系的总和构成房地产中介市场，地产出让关系的总和构成地产出让市场(通常称地产一级市场)。这些市场涉及国有土地形成、使用权出让、出租、抵押以及城市房地产的转让、抵押、租赁等交易行为。房地产业在世界范围内都是一个重要的成熟的产业。联合国于1986年修订公布的《全部经济活动产业分类国际标准》把经济活动分为10类，房地产业属于其中第8类。在我国，1985年国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》开始将房地产业列入我国第三产业。国务院2004年《全国经济普查条例》将房地产业列为全国18个产业中的第10类产业。房地产业意义上的房地产，是指依法可以作为房地产业开发经营对象的房产和地产，简称为房地产业中的房地产或房地产市场中的房地产。这在目前仅限于已经依法取得国有土地使用权的土地上开发经营的房地产，以及经过公有住房改革依法取得产权的房地产等。农村集体所有土地未经依法征收转变为国有土地，其所有权和使用权均暂不能作为产业经营的房地产；农村村民住房、宅基地等暂不能作为产业经营的房地产。作为产业经营对象的房地产与一般意义上房地产的区别，在于它具有产业经营性，即依法可以作为产业生产经营行为的标的。其财产权利的基本性质或者效力位阶与其他一般房地产没有什么不同。但由于房地产业中的房地产具有产业经营性，因此，在一定的社会发展阶段需要将其纳入反映产业政策和公共政策的房地产管理法的适用范围。比如，作为产业经营“地产”的土地要分类管理；农村集体所有的土地特别是耕地非经法定程序不能作为产业经营的地产；房屋受住宅政策的影响，须分用途进行定性和分类管理等等。一方面，房地产业中的房地产在法律上是可以通过国家房地产管理而作出定性的；另一方面，它的范围又是动态发展的，其范围随房地产产业和市场的发展而发展，不可能一成不变。(三)我国城市房地产的含义我们认为，城市房地产的含义应当从房地产的产业管理的角度来理解。凡是房地产业依法开发经营的房地产，都属于城市房地产，包括城市规划区内利用国有土地进行开发经营的房地产，也包括尚未纳入一定时期的城市规划区内、但依法进行开发经营的其他房地产。《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下称《城市房地产管理法》)第2条规定：“在中华人民共和国城市规划区国有土地(以下简称国有土地)范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。”那么，如何理解该法规定的城市房地产呢？焦点在于对城市规划区的理解。从上述规定的文义看，城市房地产就是城市规划区内利用国有土地进行开发经营的房地产。在通常情况下，这种理解是正确的和基本的。但如果认为房地产是因为或者只有坐落在城市规划区内才适用该法，那么，这种理解又是不够全面的，不一定符合立法宗旨，而且实践上将不合理地束缚房地产市场的发展及其规范管理。所谓“城市规划区”是城市规划法的概念，是指一个城市的政府经过法定规划程序确定的、纳入本城市一定时期内市政建设发展规划的控制区域。第七届全国人大常委会1989年12月26日通过的《中华人民共和国城市规划法》第3条规定：“本法所称城市，是指国家按照行政建制设立的直辖市、市、镇。”“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的总体规划中划定。”由此，落入建制镇以上城市的城市规划区内的房地产开发经营，应当适用《城市房地产管理法》。这是毫无疑问的。但实际上，许多与城市化有关的房地产开发经营项目坐落在城市规划区之外，但应当而且在实践中已经按照城市房地产开发经营来管理(包括应遵守规划管理)，如连接不同城市的道路交通基础设施建设、偏远地区高档商品房开发经营等。这里涉及对该法立法宗旨的理解。该法第1条规定：“为了加强城市房地产的管理，维护房地产市场的秩序……促进房地产业的健康发展，制定本法。”正如我们前面分析的那样，房地产的管理之所以需要政府制定房地产管理法，主要是因为房地产的产业化开发经营涉及国家协调经济运行的产业政策和公共政策，故应当把产业化开发经营的房地产都纳入该法的适用范围，才符合该法的宗旨。当然，城市虽然不是房地产产业化开发经营的唯一区域，但是其核心区域，产业化与城市化亦是相通的，加之立法用语讲求实用和通俗易懂，故用“城市”冠于“房地产管理法”之前并无不妥。不过，要准确理解该法的性质和适用范围，则应当与国家对房地产的产业化管理结合起来。值得注意的是，房地产管理法规中还有的冠以“城镇”作为限定语，例如《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。我们认为，对其性质和适用范围的理解，同样适用上述分析原则。二、城市房地产管理（一）城市房地产管理的概念、目的及手段城市房地产管理，是指国家经济管理机关依法对城市房地产的开发经营活动进行的管理的总称。所谓依法管理也就是法制化管理。城市房地产管理的目的是维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展。管理运用的手段主要是国家产业政策和公共政策，这些政策的运用可分两种情形：(1)政策的内容已经体现在法律规定当中，国家经济管理机关执行房地产管理法，就是运用、贯彻了政策。例如，根据《城市房地产管理法》第23条规定，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，依法可以按照土地划拨程序获得用地使用权。这一规定体现了国家对基础设施领域各产业的政策。又如，该法第28条规定，国家采取税收等方面的优惠措施鼓励和扶持房地产开发企业开发建设居民住宅。这一规定体现了国家有关居民住宅权的公共政策，即住宅政策。国家经济管理机关依法执行上述规定，即运用了相关政策。(2)政策的内容没有直接规定在法律中，法律只是为政策运用规定了框架、方式等，那么，应当在法律允许的范围内采取政策措施以贯彻相关政策。例如，《城市房地产管理法》第30条规定，房地产开发企业的注册资本与投资总额的比例应当符合国家有关规定。在我国2004年5月开始进行的宏观调控中，国家正是遵照这一规定，提高了房地产开发企业的资本金(注册资本)比例，有效地扭转了当时因房地产业出现鱼龙混杂的无序竞争而加剧了固定资产投资急剧膨胀的过热局面。当然，城市房地产管理主要运用政策手段并不是说不靠其他手段，在任何管理中，公正透明的程序和明确的权限都是重要的手段或者保障。城市房地产管理的主要环节是土地使用权的取得以及房地产开发、转让、抵押、租赁等环节。当然，管理重心因不同的管理阶段和环节而有所不同。例如，在土地使用权取得环节的管理重心是用地规划、用地审批权限、土地用途与土地批出方式的配合以及土地出让金墩大化的制度保障。对管理重心的把握既是对法律本身的尊重，也是运用法律的技巧，需要执法者在实践中加以总结推广。(二)我国房地产管理体制房地产管理体制，是指房地产管理法规定的房地产管理规则的制定者和执行者通过机构设置、分工及管理权限划分而形成的房地产监督管理权力体系。包括三个方面的核心内容：(1)谁有权制定房地产管理规则；(2)房地产管理机构如何设置；(3)所设置的机构如何分工和划分权限。《城市房地产管理法》第6条规定：“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职、密切配合，管理全国房地产工作。”“县级以上地方政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权划分由省、自治区、直辖市人民政府确定。”根据1998年国务院机构改革方案，建设部是国务院建设行政主管部门，国土资源部是国务院土地管理部门。因此，建设部和国土资源部是国务院主管我国城市房地产管理工作的国家机关。目前，我国地方政府中省级政府普遍实行房、地分管方式，分别设有建设厅(委员会)、国土厅(局)。市和县(区)政府有的实行房、地分管方式，分别设立土地管理局和房地产管理局；有的实行房地统一管理方式，如设国土房管局统管土地和房地产管理事宜。三、城市房地产管理法城市房地产管理法，是调整在国家管理房地产开发经营过程中发生的经济关系的法律规范的总称。由于国情和立法制度的不同，各国城市房地产管理法律规范的表现形式不尽相同。在国外，美国作为对房地产开发、交易较少干预的国家，政府对房地产开发经营的管理主要表现在三个方面：一是从住宅政策方面进行管理，如联邦政府于1961年制定的《住宅法》对房地产开发市场有重要影响。二是类似于我国城市建设规划方面的管理，这主要是州政府的职能。州政府和房地产开发所在地的市政当局制定的各种各样的建筑条例、区域区分用途限制指引(ZoningOrdinance)、再分区开发指引(SubdivisionOrdinance)等，对房地产开发的管理起至关重要的作用。三是税收法律制度对房地产交易的调节。完备的税收制度是美国政府影响房地产开发商决策，促使其开发经营活动能够更符合政府或者公众利益要求的重要手段。在德国，房地产管理法主要有建筑法和城市规划法。例如：联邦政府1960年制定的《联邦建筑法》、《联邦规划法》；各州政府制定的《地产条例》、《建筑法规》等。而日本、韩国、新加坡等是十分重视房地产管理的国家，制定有许多关于房地产管理的规范性文件。在我国，第七届全国人大于1988年4月12日通过了宪法修正案，确立了“土地的使用权可以依照法律规定转让”的制度。这是建国后我国首次以根本大法的形式规定土地使用权可以依法转让，我国房地产开发经营克服了重大的法律障碍。1988年12月29日，第7届全国人大常委会根据上述宪法修正案，对第六届全国人大常委会于1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)进行了相应补充修改。1989年12月26日，第七届全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市规划法》。1994年7月5日第八届全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，这是我国城市房地产管理的重要法律，为我国房地产管理的法制化奠定了坚实的基础。为了加强土地管理，全国人大常委会于1998年、2004年又先后对《土地管理法》进行了修订、修改。国务院先后发布了一系列有关城市房地产管理的行政法规，包括《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年)、《外投资开发经营成片土地管理暂行办法》（1990年）、《土地管理法实施条例》(1998年)、《城市房地产开发经营管理条例》(1998年)、《住房公积金管理条例》(1999年)、《城市房屋拆迁管理条例》(2001年)、《物业管理条例》(2003年)、《关于深化改革严格土地管理的决定》(2004年)等。国务院房地产管理主管机关根据房地产管理法律、行政管理法规规定的权限，发布了一系列