第十章中国现行土地使用制度

第一节中国农村现行土地使用制度第二节中国城市现行土地使用制度第三节国有企业改革中土地资产处置的原则与方式第十章中国现行土地使用制农村土地使用制度的构成农村国有土地使用制度农村集体土地使用制度农用地使用制度建设用地使用制度（一）1949年－1952年，农民个体使用制（二）1953年－1978年，土地集体使用制（三）1978年后，家庭承包经营制度限定使用者资格的使用制度以家庭承包为基本形式有限期的承包制可依法、自愿、有偿的流转农村集体农用地使用制度《农村土地承包法》第十五条家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。第四十七条以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。第四十八条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。《土地管理法》第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……。第十五条……农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，……。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。《土地管理法》第三条国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《农村土地承包法》第二十条耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。。《农村土地承包法》第十条国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第三十二条通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第四十九条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。家庭承包经营的局限性承包经营权内涵不明确、不充分土地产权流转有一定的限制土地承包期不稳定第三十七条土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。《农村土地承包法》第二十七条承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。相对于城镇土地出让期限，农村土地承包期限仍然偏短，而且目前还没有土地承包到期后是否续期的规定；加上在承包期内频繁调整，土地承包期限更短；土地承包经营权的不稳定意味着未来收益不确定，从而导致投资不足。明确承包经营权的性质完善承包经营权的权能结构使承包经营权债权物权化建立健全农村社会保障体系土地承包期长期化农村集体农用地使用制度的完善既不能否认农民对土地承包权的要求，也要将承包经营权应有的买卖、转让、入股、转租、抵押等各项权利完全赋予承包经营权的内涵，使之成为一完整的土地使用权，以利于土地使用权权利的充分实现。同时使承包经营权债权物权化。现实的土地承包经营权是由承包合同规定，而不是由法律明确规定，因而具有明显的债权性质，还不是一个完整的物权。物权化的土地承包经营权具体权能须由法律规定而不是合同约定。应通过法律明确授予土地承包经营权主体的权利有:1)占有权2)使用权3)收益权,4)处分权,其中包括:出租权、抵押权、转包权、自主转让权;入股权;5)物上请求权;6)相邻权;7)退包权;8)优先的续期承包权9)取回权和补偿权;10)承包土地征收征用的补偿权,应明确土地承包经营权人是接受土地补偿款的主体,禁止任何组织和个人以集体的名义进行截流或再行分配11)继承权;等等。当然还要建立健全农村社会保障体系。农村社会保障体系的建立与健全，能够对土地的保障功能进行替代，降低农民的“恋土”情结，消除由于农地产权的福利性安排而阻止土地产权的流转。因此，加快农村社会保障体系的建立，能够发挥土地市场的作用，提高资源的配置效率。另外也要使得土地承包期长期化，土地承包期的不断调整影响了农民土地使用的合理预期，致使农民对土地进行粗放经营，不利于土地的合理使用。对承包期规定一个较长期限是赋予农民长期而有保障土地使用权的根本保证。限定使用者资格依法批准使用严格限制流转农村集体建设用地使用制度特征《土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。《土地管理法》第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十条农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《土地管理法》第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。2007年10月1日实施的《物权法》规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”，并没有突破之前的法律规定。但按照市场经济体制的要求，单位和个人用于生产和经营的集体建设用地应当通过市场配置，发生置换和流转。这就使得现行法律提供的狭窄空间与集体建设用地配置对流转的现实需求之间产生了强烈矛盾。在市场经济体制完善、社会技术变迁和土地收入预期转变的过程中，数量庞大的集体建设用地(包括乡镇企业用地、村民宅基地等)开始自发流转，发展出转让、入股、联营、出租和抵押等多种形式，形成了庞大的隐形市场。特别是城乡结合部，以及经济发展较快、地理区位较好的小城镇和农村集镇，成为集体建设用地流转盛行的集中地，珠江三角洲、长江三角洲等地区更为活跃。20世纪90年代中期开始，集体建设用地自发、无序流转的不良局面逐渐为政府所重视。1996年，在原国家土地管理局支持下，苏州市颁布了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始对无序的集体非农建设用地使用权流转进行规范管理。随后，一系列试点促使大范围的规范管理工作向纵深推进。1999年11月，经国土资源部批准，芜湖市被确定为集体建设用地流转试点市。2000年，国土资源部在江苏南京市、苏州市，上海青浦区，浙江湖州市，广东南海市等9个市区开展集体建设用地流转试点工作；2001--2002年，国土资源部在苏州、安阳和湖州先后三次组织“土地制度创新座谈会”，在各试点单位在实践的基础上总结了规范集体建设用地流转的相关经验和做法。2004年10月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，无疑为集体建设用地流转的规范管理提供了有力依据。2005年10月实行的《广东省集体建设用地使用权管理办法》，作为我国首部关于集体建设用地流转的地方性法规，明确了集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押，被视为“新中国历史上的第四次土地流转改革”。2006年3月，国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》进一步明确，“稳步推进……集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善”《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》出台2009-03-18信息来源：中国国土资源报《意见》指出对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接；对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。《意见》强调，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法。土地管理法修订案上报宅基地有望合法入市2010年05月24日01:34财新网《土地管理法》早在1986年即颁布实施，2008年初启动了此轮第四次修订。国土资源部为此成立了修改起草组，于2009年5月形成修订案送审稿，计划在2009年内送人大常委会审议。由于各方观点并未达成共识，送人大审议的日程一再推迟。据悉，近期送审稿终于上报国务院法制办。如能通过，有望近期向社会公开征求意见。以往三次修订相比，此轮修法核心思想有所不同。前三次以耕地保护为核心，强化土地用途管制的审批权；这次则立足于解决集体土地的产权问题。核心的争议点，是在多大程度上给予农村集体土地与城市土地平等的产权地位。无论是理论界还是决策层，都承认未来应建立城乡统一的土地市场。这一方向在中共十七届三中全会后得以确定：改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场，同地同价同权——正因为此，中共十七届三中全会对于集体土地产权的论述，被认为是打破土地二元结构的里程碑。但是，十七届三中全会的决定，与《土地管理法》“建设用地必须使用国有土地”的条文相悖。因此，《土地管理法》新一轮修订，很大程度上就是为了落实十七届三中全会的精神。第二节中国城市现行土地使用制传统城市土地使用制的基本特征传统城市土地使用制的弊端现行城市土地使用制的形成现行城市土地使用制的基本内容现行城市土地使用制的完善传统城市土地使用制的基本特征行政划拨无偿无限期使用禁止土地使用权转让传统城市土地使用制的弊端不利于土地的集约利用与合理配置不利于企业转换经营机制与公平的市场竞争环境的建立不利于城市的建设与发展不利于廉政建设，寻租行为盛行什么是寻租活动呢？说穿了很平常，就是发生在我们身边的官倒、贪污腐败、贿赂、政府垄断等。那为什么要用这么个怪名词呢？也许是经济学家们觉得以上那么常用词都有些义气用事。口诛笔伐固然过瘾，却代替不了科学的分析。称之为寻租，是因为这些活动寻求的都是凭借人为垄断获取的超额收入，也就是经济学上的“租金”概念。经济市场上的寻利活动，包括某些垄断，大都是生产性的努力，也就是说，是想把经济蛋糕做得更大；而寻租活动却大多是在政治市场上的秘密交易，并不是生产性努力而是分配性努力，也就是说，这些人想的是怎么从别人已有的劳动成果中多分一杯羹。一位法国经济学家叫帕累托，他曾讲过这么个故事。他