第十章公债制度与管理

第十章公债制度与管理公债即公共债务，是政府为了实现宏观经济调控目标，或解决正常财政收入的不足以信用形式筹集资金而形成的债务。公债制度包括公债的发行制度、偿还制度和市场制度等；公债管理包括公债的发行管理、偿还管理、市场管理和风险控制等。第一节美国的公债制度一、美国政府公债的种类美国政府公债分为美国联邦政府公债（国债）和美国地方政府公债。（一）美国联邦政府债券的种类可转让债券和不可转让债券。1.可转让债券是美国联邦政府债券的主要形式，大约占联邦政府债务的70％。（1）国库券。短期债券，3－6个月，折价发行。（2）财政部债券和公债。财政部债券1－10年，中期债券；30年以上长期债券，每年付息两次。（3）预付税款券。一种临时性短期债券。2.不可转让债券不能流通，一般期限较长，利率较高，发行价格低于票面额等。其发行可记名，也可不记名。（1）储蓄债券（SavingBonds）。登记购买，用于吸收公众储蓄，是不可转让债券最主要的形式。（2）投资债券。用于吸引公共机构投资者。（3）对外发行。吸引外国投资者。（4）特别发行。对象是美国政府的投资账户，主要是联邦政府管理的12个信托基金账户。（二）州和地方政府债务种类联邦政府发行以外的所有债券统称为“市政债券”长期市政债券：一是普通义务债券(GeneralObligationBonds)，是由地方政府发行的以征税权力、附加收税、准许收费和特殊收费为保障的债券。是市政债券中信用最安全的债券。二是收益债券（RevenueBonds），是由政府代理机构或授权机构发行的，以发债资金投资的项目所产生的收入来担保的市政债券。市政收益债券类似项目融资信用，风险的评价基于对未来收入可行性的研究和预测。短期市政债券种类更多，发行限制相对较少。二、美国政府公债的规模与结构债券市场在美国经济发展过程中发挥重要作用。市场结构：截至2005年3月31日，各类债券市场份额由高到低依次为国债、联邦机构债券、市政债券。总体上看，各类债券的市场份额相对比较均匀，任何一种债券都不能占到市场整体的绝大比重。国债余额：截至2005年3月31日，市场中未偿付的国债余额达到4.09万亿美元，与2004年底的3.94万亿美元相比上升了3.61％。其中附息债券的未偿付余额总计2.76万亿美元，而在2004年底，该数字为2.70万亿美元。长期以来，美国债券市场一直为来自美国和全球的投资者提供了一个相对安全、低风险的投资港湾，在为本国经济发展做出重大贡献的同时还吸引了大量的外国投资者。由于低风险、高流动性的特点以及可以用来防范汇率和价格波动的风险等功能，美国国债一直是外国投资者最为青睐的债券品种之一。截至2005年2月底，非美国投资者持有的美国国债总计2万亿美元，与一年前上升了18.5％。日本仍然是美国国债市场的最大投资者，其7020亿美元的持有规模占非美国投资者的35.2％，占全部国债未偿付额的比重也高达17.2％；其后是中国，持有美国国债共1960亿美元，占非美国投资者的9.8％，占美国全部国债未偿付额的4.8％；再之后是英国，其1710亿美元的投资额占非美国投资者的8.6％，占全部未偿付额的4.2％。2008年3月末，中国持有的美国国债余额为4906亿美元；2009年3月末，中国持有的美国国债达到7679亿美元。三、美国联邦政府公债市场的运作管理（一）联邦债券的出售方法美国联邦债券的出售是由市场决定。拍卖是主要出售方法。拍卖主要有收益拍卖、荷兰式拍卖及价格拍卖三种不同的拍卖法。（二）电子化操作目前美国可交易债券都是以记账形式发行的，可降低发行交易成本，也能确保账户的安全.（三）提供给投资者更多的服务主要体现在发行、营销和信息披露方面。（四）固定的、有规则的国债周期性发行有利于顺利发行和减轻市场压力。（五）高质量的国债一级自营商制度有义务参与发行招标和参加市场交易。四、美国州和地方政府债务制度及管理（一）美国有关法律对举债范围做了严格限制一是举债权的限制：公众投票、法规许可。二是举债规模的限制。三是联邦法律的限制：《证券交易法》。（二）设置专门的监管机构市政债券属于豁免注册的证券品种。但国会根据《1975年证券补充法》组建了市政债券规则制定委员会，负责全面监管市政债券市场，提出监管方案。（三）广泛发挥社会的监督力量证交会要求市政债券发行人和使用人及时、定期地更新披露信息。同时所有公开发行的市政债券都要聘请一家国家认可的“债券律师”或“独立律师”，对发行的合法性、免税待遇等出具法律意见。（四）建立清晰明确的责任体系政府机构要保证筹集的各种债券资金专款专用，各用款单位也要负责偿付自己的债券。第二节欧盟国家公债制度一、欧盟国家公债的规模与结构（一）马约标准与欧盟成员国的政府债务情况马约标准的核心要求：成员国财政赤字相当于当年国内生产总值的比例不应超过3％；成员国债务总额相当于国内生产总值的比例不应超过60％。马约标准具有相当弹性，为保持一定的灵活性，马约又提出了一些变通条件，使得马约标准本身具有相当弹性。但赤字率标准在实践中执行的较好，1997年以来只有少数成员国的赤字率短期超过该标准，欧元区2004年的赤字率已经从2003年的3％降至2.7％。债务负担率标准的执行情况和现状则不令人满意。同样马约也提出了一些变通条件，即当某一成员国的债务负担率高于60％时，只要“有足够的降低并正以令人满意的速度趋近参考值”，那么，也不应被视为“过度”。同时，欧盟各国的债务负担率也相差巨大，有不少成员的债务负担率在许多年份超标。60％的债务负担率标准过于严格以至于不得不设立一个附加条款予以变通。因此，就实现财政可持续性来说，马约标准是一个具有相当安全系数的标准。（二）法国公债的规模与结构法国公债发行量在欧盟国家中排名第三，仅次于德国及意大利。在2004年4月底发行余额占法国GDP的51％。截至2004年4月，法国债券市场是仅次于美国流通性最高的市场。法国公债成为欧元债券利率曲线的重要指标。法国公债分为三大种类：长期公债（OATs）、中长期公债（BTANs）及短期折价国库券（BTFs）。这些债券的面值皆为1欧元，到期年限有所不同（表10－1）。长期公债的到期年限为7～30年，大部分为固定利率且到期还本，但国库署也发行浮动利率的债券，这些浮动利率债券成为法国及欧洲通货膨胀率的指标。中长期公债是2年或5年到期的公债，特设机构每半年会发行新公债，而当先前发行的5年期公债剩余年限为2年时，就会被视为2年期的公债。短期折价国库券是期限少于1年的国库券，主要用于支付政府的短期资金缺口，每星期一的下午3点进行国库券的竞标。每一星期有13周到期的国库券发行，另外26及52周到期的国库券则是配合市场需要定期发行，4-7周到期的国库券则采取不定期发行。（二）德国公债的规模与结构德国在2003年底市值约9647亿欧元的政府债券余额占了约1/3的债券发行余额，相当于GDP的45％。政府筹资的主要来源来自于发行证券化债券。政府公债由国库署归档管理，隶属于财政部，国库署负责政府债务统计及管理。公债种类包括：折价国库券、国库券、五年期债券、储蓄债券、长期债券和其它，其中以长期公债（57％），五年期公债（19％）为主要发行债券。政府债券余额的比例分配图（表10-2）二、欧盟国家国债市场的运作及管理（一）法国国债市场的运作及管理法国财政部负责债务管理，法兰西银行作为财务代理机构。财政部选定了15家一级自营商，有资格参与向财政部的债券投标，两家报告交易商（REPORTINGDEALER）。1987年在一级自营商基础上建立了同业经纪商制度，只有一级自营商和报告交易商可以进入同业经纪市场。法兰西银行通过与26家银行间市场代理机构进行债券买卖开展公开市场业务操作，这些机构由中央银行确定。1.国债发行方式。附息债券（按年付息）采取多种价格拍卖方式发行，大多数4～30年期债券是通过这种方式发行的，规定最高投标限额为每次发行总量的30％，最低购买限额为980万美元。财政部还拍卖2年和5年期固定利率债券，最低限额为19.6万美元。法国也发行5年期不可流通的储蓄债券（1990年发行了50亿美元），储蓄债券的销售比较容易。2.国债现货市场。1980年以前，法国国债市场均受到重重限制，交易并不活跃。为增加国债发行及流通性，1985年财政改革将国债发行定期化、标准化（表10－3）。3.国债期货市场。1986年法国财政部和法兰西银行联手建立了法国期货市场，近年来，10、15、20年期等三种长期国债及其选择期货，2、5年期两种中期国债期货和意大利国债期货已在MATIF（MacheaThermInternationableDeFrance）上市。（二）德国国债市场的运作及管理《基本法》规定，联邦国家债券的发行规模必须符合法律规定。议会批准总规模时原则上将每年发行国债的规模控制在预算支出的10％以内。德国国家债券的发行遵循以下操作规程：1.财政部向联邦债务委员会提出发行国债报告，该报告包括发行国债的概况和发行数量、种类及还本付息预测等，然后由政府正式向议会提出报告。2.每年的联邦预算法案经议会批准后，由财政部下设的一个资本市场公共委员会本着经济性和节约性原则，来确定债券发行的种类、时间、利率等。3.由财政部和中央银行协调制定每季度的发行计划。4.每次债券发行的前5天，财政部要公布该种债券的发行计划、发行数量、期限和利率，并邀请商业银行出席。公布消息的第6天公布详细债券发行方案；第7天由各成员银行向中央银行报价，并由中央银行汇总报价情况向财政部报告。财政部将按报价高低，按经济性原则，择优确定中标银行和所能购买的数量，并公布中标结果。同时通知联邦债务管理局进行登记。联邦债务管理局按财政部通知登记国家债券发行结果并把登记结果告之中标银行进行认购。各中标银行认购债券的第2天即可通过中央银行控制的证券交易委员会在德国各个证券交易市场上市。德国国家债券管理特点1.国家对债券的发行与管理具有明确的法律规定。这些规定不仅体现在对债券发行的规模控制方面，也体现在对债券操作过程和债券用途方面。2.具有较为科学的债券发行控制程序。这个程序明确了债券发行的各环节，以及各环节之间的关系和应起到的作用，并体现了公开、公正的竞争原则。3.债券种类结构合理。国家在确定何时发行债券、发行何种债券和债券发行数量上完全依据合理性、经济性和节约性的原则。三、欧盟国家地方债务制度及管理（一）法国地方债概述在法国，各级政府均可对外举债。60％～80％以上的地方政府都采取不同形式(或向银行借款或直接发行地方债券)对外负债，地方政府负债或发行地方债券约占法国政府总负债或对外发行公债总额的10％～15％左右。各级地方政府借款和发行地方债券所筹集的资金只能用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府经常预算缺口。若一旦出现地方政府对外负债或发行地方债券不能够到期偿还、政府运转不灵的情况，则由法国总统的代表——各省省长直接执政，原有的地方政府或地方议会宣告解散，其债务由中央政府先为代偿，待新的地方议会和政府经选举成立后，通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府先行代偿的垫付资金。地方政府对外举债时，一般都采取以政府资产作为抵押或担保方式。银行借款利率与市场利率相同；地方债券利率水平通常要高于中央政府发行的国债，低于企业债券。（二）法国地方债的监督各级地方政府对外举债，由地方议会和政府自主决策，严格按相应的法律法规运作，中央政府原则上不采取审批等直接管理方式进行干预。一是审计法院严格的司法监督。二是法国经济和财政部的严格监控和管理。三是由经济和财政部派驻各省、市（镇）的财政监督机构的监督。各级地方政府对外负债，还受到银行金融机构的间接监控。一旦地方政府财政运行出现风险，银行就会向地方政府提出警告，并停止为地方政府举债提供各种直接和间接代理服务。第三节日本的公债制度一、日本公债的规模与结构