自然资源有偿使用制度

1对建立我国生态补偿机制的几点思考曹明德非常荣幸来到清华大学这个世界一流的学府，也非常荣幸来到清华大学法学院这个中国一流的法学院。还要感谢我们主持人王明远教授、博士的溢美之词。下面我就进入正题，给大家介绍一下关于建立生态补偿法律机制的几点思考。实际上这个话题，我几年前就开始思考。后来也申报了国家社科基金项目并取得了成功。何为“生态补偿”？目前学界对此并未达成共识。一般认为，生态补偿是指生态服务受益者对生态服务的提供者所给予的经济上的补偿。相对于环境污染损害赔偿而言，生态补偿是对人类的某种活动所产生的生态环境的正的外部性所给予的补偿。这一概念相当于国外的PaymentforEcosystemService(PES)或PaymentforEcosystemBenefit(PEB)。生态补偿原先是一个自然科学的概念。环境法学借用了这一科学术语，但其涵义至今不甚明确。依笔者管见，生态补偿理应包括以下两层涵义：一是指在环境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益，或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促进保护环境和资源的目的；二是国家通过对环境污染者或自然资源利用者征收一定数量的费用，用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。一、建立生态补偿机制的理论依据和必要性西部地区是我国江河源头、水土流失敏感地区或濒危物种的栖息地，是中国的江河上游、风沙源头，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域，从而影响全国的经济社会发展和生态环境保护。另一方面，由于生态服务的提供者（如长江上游）与生态服务的受益者（如长江中下游地区）在地理范围上的不对应，生态环境具有公共物品性质，导致生态服务提供者无法得到合理补偿，存在着搭便车（freerider）的现象，生态服务的价值和生态资本在现实中未能反映出来。研究表明，森林的生态总价值是其立木价值的几倍至几十倍（其生态价值因不同类型的森林而异），但这一巨大的生态价值未能在市场交换中体现出来。为此，建立生态补偿机制是非常必要和合理的。鉴于森林的生态效益是不具商品属性的特殊产品，无法通过市场交换实现价值补偿，若想使其公益性使用价值得以持续，必须进一步完善环境资源法律、法规，建立生态补偿基金。为何要对自然资源开发利用进行生态补偿？对此经济学家们用多种不同的学说对此加以解释。例如，经济人假设、公共产品理论、外部性理论、产权理论、生态资本理论等。这些理论都从不同的角度论述了对环境资源利用进行生态补偿的合理性。其基本思路是通过恰当的制度设计使环境资源的外部性成本内部化，由环境资源的开发利用者来承担由此带来的社会成本和生态环境成本，使其在经济学上具有正当性。建立生态补偿法律机制的必要性主要有以下几点：1、生态安全的要求以森林资源为例，经过几千年的过度消耗，我国最具生物多样性，也最具木材生产价值的原始森林，大约只剩下史前的2%。非法采伐对全球森林资源是一种主要的威胁，造成了严重的环境、经济和社会的负面影响。据国际有关部门统计，全球林木非法采伐现象相当严重。曹明德(1965-)，男，安徽庐江人，西南政法大学法学教授，法学博士，主要研究方向为环境资源法学。2世界最大的热带雨林－亚马孙森林主要分布在巴西和秘鲁。秘鲁近10年就有600多万公顷森林因砍伐而遭到严重破坏，导致1亿多公顷土地水土流失和荒漠化。巴西亚马孙热带雨林中蕴藏着全球一半以上的动植物种类，而今已经有1亿多公顷森林被砍伐。近几年每年遭到乱砍滥伐的面积达200多公顷。国际环境专家警告：如果巴西政府不积极采取措施拯救亚马孙雨林，那么再过10-15年，亚马孙森林将无法恢复原状，人类也将痛失这片美丽的家园。2、生存权、发展权与环境权之间协调发展的需要狭隘的“人类中心主义”导致的生态危机迫使人们开始反思并寻求法律对策，作为积极的成果，环境权概念被广泛接受，写入很多国家的法律。与此同时，生存权是人类最基本的权利，任何人的生命都不受非法侵犯，但是维持生存的基础是物质条件。如前文所述，森林资源主要分布在经济欠发达的边远地区，伐木是当地居民主要的生活来源，为了生存他们必须砍伐树木，这在很大程度上破坏了生态环境，影响了森林资源生态效益的发挥，侵害了公民的环境权。这里存在着生存权、发展权与环境权的冲突问题。如怒江修建大坝和水电站与怒江的生态保护之间的冲突问题就是经典的案例，同样的问题也反映在三峡工程建设上。一方面，三峡工程具有防洪、发电、航运等巨大效益；另一方面，三峡工程势必对生态环境产生很大的影响，包括一些负面影响。如何解决生存权、发展权与环境权之间的冲突问题，是世界各国都必须面对的棘手课题，这里有一个利益衡量问题，各国的价值取舍也不尽相同，西方发达国家更多地强调环境权的保护，而发展中国家以及欠发达国家则更多地关注生存权、发展权的实现。的确，很多情形下，鱼和熊掌难以兼得。我认为，生存权、发展权与环境权两者不可偏废，应当寻求生存权、发展权与环境权之间协调发展的有效途径。在法律上创设生态效益补偿制度，可以作为一种极其有效的调和剂，使人类的生存权、发展权与环境权并行不悖。3、自然权利的兴起至于非人类存在物、自然是否可以成为权利主体一直是理论界争论不休的观点，笔者认为应当承认非人类存在物、生态系统和自然具有内在价值和某些权利。从历史发展及生态伦理学的演进可以看出，权利主体和道德共同体的范围不断拓展。在18、19世纪，白人还认为黑人不具有道德权利，但是，人类进入20世纪以来，道德共同体范围已扩展到人类的所有成员，不论其年龄、性别、种族、民族、智力和健康状况。20世纪70年代以来，权利主体和道德共同体的范围已扩展到动物、植物以及所有生命形式，乃至大地、岩石、河流、生态系统。在动植物诉讼主体资格方面，1975年美国联邦法院曾审理了一起以拜拉姆河的名义起诉岸边的一家污染企业的诉讼案，1978年美国发生一起帕里拉属鸟诉夏威夷土地与资源管理局的案例，1972年美国法院受理了一起矿石王国诉墨顿的案件，这些案件均是非人类存在物诉讼主体资格的经典案例。一些国家的国内立法也对某些非人类存在物的生存权利给予前所未有的法律保护。如美国1973年的《濒危物种法案》适用于所有动物、昆虫和植物，只有那些严重威胁人类的细菌、病菌和蝗虫被排斥在外。因此，权利主体的扩张已是当代生态伦理和环境法的发展趋势。徐国栋教授在谈及民法典起草思路时，指出新人文主义与老人文主义的区别：“新人文主义认识到人与环境的依赖关系以及与其他生灵的伙伴关系，强调人与自然的和谐，尊重下一代的权利、动物的权利。”很多西方思想家都指出了动物、植物、自然享有的权利，尊重自然的权利已成为时代的潮流。不过，笔者并不赞成将动植物、生态系统、自然等非人类存在物视为法律上的主体及诉讼主体，主要理由如下：首先，现代法律体系和民法理论的主要支柱在于主体、客体的划分，人(包括人的组织)是权利主体，人以外的动植物及其他存在物属于权利客体，这一划分被认为是民法典及整体法律体系的基石和支柱，如果动摇这一基石和支柱，民法典及整个法律体系的大厦势必将全部坍塌和土崩瓦解。其次，大陆法系法律思维的传统一向严谨缜密，对诉3讼主体资格的限定十分严格，防止诉权的滥用。笔者尚未收集到大陆法系国家有关动植物、自然物作为诉讼主体的案例。英美法系缘于其自由主义的法律传统，承认非人类存在物的法律主体地位和诉讼主体资格，似乎并无理论上的障碍，英美法系的一切创新及发展都可以从其自由主义精神中找到合理的解释。再次，中国法律深受大陆法系的影响，加上中国目前的经济社会发展水平，人们的生存权、发展权与环境权、动植物权利、自然的权利之间有较大冲突，若在法律上承认动植物、生态系统、自然等非人类存在物具有主体地位及诉讼主体资格，难免缺乏法律实施的深厚沃土，有严重脱离中国现实之嫌。但作为理论上的先导，对其进行有益的探讨，势必会促进人们的自然权利意识，其作用和价值值得肯定和推崇。4、生态正义理念的呼唤生态正义包括三条伦理原则—生态可持续性原则（或称种际正义原则），社会及经济平等原则（或称代内正义原则），以及对后代负责的原则（或称代际正义原则）。①生态可持续性原则（ThePrincipleofEcologicalSustainabilityorInterspeciesJustice），要求人类必须以一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用自然资源和能源。②社会及经济平等原则(ThePrincipleofSocialandEconomicEquityorIntragenerationalJustice)，即个人可以在平等基础上按适当的标准获取自然资源和能源，并应允许其对需要的满足。③对后代负责的原则(ThePrincipleofResponsibilityforFutureGenerationsorIntergenerationalJustice)，人们必须以一种不危及后代人满足其自然资源和能源需求的能力的方式开发利用自然资源和能源。这三项中第一项原则将强可持续性(strongsustainability)及弱持续性（weaksustainability）区分开来，它保障人类只能在生态系统可承受的范围内来满足其所有的需求，包括现存的和将来的。所以该原则统摄后面两个原则，就此意义而言，也就高于其余两个原则。2003年3月，在第十届全国政协会议上不少政协委员建议我国应尽快建立生态补偿机制。主要关注点是流域的生态补偿以及森林资源的生态补偿问题。1992年末原林业部邀请10部委用40天考察调研了13个省的林区，面对“濒危林业”的严峻现实，决定建立中国森林生态补偿机制。但是由谁来承担补偿责任呢？林业部提出由“直接受益者付费”的方案，打算从旅游行业、风景名胜区的门票收入和水利发电等几个方面收6亿元用作“生态补偿”资金。经历了3年的讨价还价，这个方案流产了。四川青城山从门票收入中划出30%补偿护林人，并作为一项制度确立下来，从而有效地制止了盗伐林木的现象。广东省向水电部门以每度电增收一厘钱作为生态补偿费，支付给上游农民，开辟了生态补偿费的资金来源，但是，有人提出整个流域都是受益者为什么只由水电部门来付费？这显然不合理。如同流域上下游之间关于水质和水量的生态补偿问题一样，森林生态补偿也存在着补偿的主体、补偿的对象问题,换言之，谁是补偿者以及补偿给谁的问题。西部地区的主导观点是应当建立长江中下游对上游的补偿机制，主要理由是西部地区保护生态和自然资源，是以牺牲短期的经济发展为代价的，而生态受益者是中下游地区，如果由此付出的代价全部由西部地区承担，难免有失公平。尤其是长江上游地区，为了长期稳定地保护好生态环境，还需实施生态移民，这给地方经济带来了相当大的压力。如果由东部省市出钱成立一个生态基金，用于上游地区生态环境保护和补偿西部地区的经济损失，那么就可长远地解决这个问题。以阿坝州为例，自1999年天然林停采禁运后，阿坝州全州林业系统债务98651万元无法归还。阿坝州向来以木头财政为主，天然林禁伐后很多县财政收入失去主要来源。阿坝州为保护好长江上游的生态环境至少在短期内付出了高昂的代价，经济损失巨大。该州有关部门负责人认为，长江中下游省市有义务对保护长江生态环境进行投入，应该建立长江中4下游对上游的补偿机制。二、关于我国森林资源生态补偿机制的立法实践1998年7月1日新修改的森林法规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，林木的营造，抚育，保护和管理。”2000年，国家又发布《森林法实施条例》规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。法律确保了生态补偿制度的实行，国家决定这项生态效益补偿基金由国家财政预算直接拨款的方式建立。从2001年起，国家财政拿出10亿元在11个省进行试点，还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。《水法》第三十四条规定：