草地资源管理制度的公平性研究

草地资源管理制度的公平性研究草地资源管理制度的公平性研究杨理内蒙古大学经济管理学院应用经济系2009年7月草地资源管理制度的公平性研究•草地资源管理制度的公平性研究•一、公平的涵义和解释•二、承包责任制的“公地的悲剧”分析•三、草畜平衡等管理措施的公平性分析•四、结论与建议草地资源管理制度的公平性研究一、公平是社会主义的本质要求•公平是社会主义的本质要求，也是中国社会主义市场经济制度的基本特征，促进和实现社会主义公平正义，对于充分调动人民的积极性、主动性、创造性，推动社会和谐发展，促进建设小康社会具有重要的意义。草地资源管理制度的公平性研究草原与贫困•在世界范围内，以草原为基础的畜牧业生产在贫困者的生计中都扮演着重要的角色。–世界上依赖草原为生的贫困牧民有8700万以上，估计牲畜构成了世界乡村贫困的至少70%人口的生计。（R.Mearns，2001）–我国天然草原大多分布在边区、山区、老区和少数民族地区，是贫困人口分布比较集中的地区，全国266个牧区县和半农半牧区县中2001年有近1/3是国家级贫困县。草地资源管理制度的公平性研究草原管理制度与贫困关系密切•贫困是草原地区面临的最大困难，减少贫困可以直接促进草原地区的可持续发展。•但是贫困和草原管理的关系，不简单如此:实际上，许多草原管理制度也是导致贫困的主要原因之一。草地资源管理制度的公平性研究研究草地资源管理制度的公平性有重要的现实意义•对于广大贫困牧民，草原不但是其生存基础，也是其脱贫致富的物质基础。因此草地资源的管理制度对贫困牧民的脱贫具有举足轻重的直接影响，研究草地资源管理制度的公平性对于减少贫富差距，促进牧区社会和谐发展具有重要的现实意义。草地资源管理制度的公平性研究对公平的理解歧义•当前西方主要的分配公平观大致分为功利主义和福利经济学的公平观、古典自由主义公平观和罗尔斯主义公平观等三大类。•当然还有其他的公平定义，例如诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森的能力主义公平观，把满足人们的需要作为公平的基础。草地资源管理制度的公平性研究公平的定义•第一项是“机会公平”，即：一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力，而且这种才能与努力是可控的，而不是被种族、性别、社会及家庭背景、或出生国等他不可控的因素所限制；•第二项原则是“避免剥夺享受成果的权利”，尤其是享受健康、教育、消费水平的权利。•《世界银行2006年年度报告/发展与公平》草地资源管理制度的公平性研究提高公平性对于减少贫困的益处•公平性与追求长期繁荣是相辅相成的，提高公平性对于减少贫困具有双重的好处：既可以提高公平性有利于持续的全面发展，又同时为社会里的最贫困群体带来更多的机会。公平性不仅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投资，从而导致更快的经济增长草地资源管理制度的公平性研究二、承包责任制的“公地的悲剧”分析•1、草原和农田的区别•2、草原退化是必然的悲剧性均衡草地资源管理制度的公平性研究1、中国草原的普遍退化•自草原承包以后，草原呈现全国性地退化，20世纪末期至2006年全国90％的草原不同程度退化：–不管是降水多的草甸草原，还是降水少的荒漠草原–不管是人口多，还是人口少–不管是气温高的南方，还是气温低的北方–不管是经济发达地区，还是贫困地区草地资源管理制度的公平性研究草原和农田存在本质的区别•当农田承包到户以后，就可以将农田的经营收益权转移到农户手里，而草原却完全不同，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场的经营收益权就无法得到保证，反而成为具有排他性低和减少性高特征的典型公地。草地资源管理制度的公平性研究实例•畜牧大户围封自己的草场而无偿使用其他未围封草场的强盗掠夺行为竟然屡见不鲜。•在内蒙古呼盟某牧户（无畜的贫困户）不饲养牲畜已经有几十年，对承包草场从未放牧也从未承包给他人（因为面积小，地理位置差也没有人愿意承包），但是其承包的草场仍然同周围地区一样退化严重。草地资源管理制度的公平性研究2、草原承包责任制与“公地的悲剧”问题•自哈丁在《科学》杂志上发表《公地的悲剧》一文以后（GarrettHardin，1968），哈丁模型研究范式，成为研究环境和资源问题的一个主导框架•因此我国草原的退化问题也被认为是草原产权不清导致的结果，并将解决产权不清作为草原管理的首要任务。草地资源管理制度的公平性研究承包责任制恶化了草原地区“公地的悲剧”现象•自80年代开始，草原地区开始实行承包制，由于只是将牲畜承包到户，所以自80年代实行承包责任制开始，由于牲畜的收益开始归私人所有，草原地区开始出现“公地的悲剧”问题。尤其是改革开放后我国逐渐实行市场经济，牲畜能够按照市场价格自由出售，这彻底激发了牧户多养牲畜的积极性，草原地区的牲畜数量纷纷达到历史顶峰时期，对草地的滥牧程度前所未有，而这种局面一直维持了近二十年，最后在中央和省自治区政府的干预下，草场才在20世纪末期在名义上承包到户。草地资源管理制度的公平性研究普遍退化是必然结局•自80年代开始，在草原上就从来没有真正意义上的承包责任制，而是偷懒的政府管理当局将草场一分了之而后形成的伪承包责任制，实行承包责任制之后，未围栏的天然草原比实行承包责任制之前还要公地化，牧民不愿进行长期性投资，掠夺式经营成为了他们的理性选择，即使牧民知道自己承包的未围栏草场已经退化，但是在围栏之前仍然不肯投入建设。草地资源管理制度的公平性研究草原承包与“公地的悲剧”•在草原地区简单模仿农区而实行的草原承包制仅仅开始做到明晰使用权，还没有真正保证产权中的收益权，草原承包制没有解决产权问题，反而正式拉开了草原的“公地的悲剧”问题的序幕，这也是中国草原退化严重的最主要原因之一。•杨理.草原治理：如何进一步完善草原家庭承包制.中国农村经济,2007.No.12,pp.62-67.草地资源管理制度的公平性研究三、草畜平衡等管理措施的公平性分析•1、草原不可能通过承包成为私有品•2、草畜平衡管理控制不了过牧行为•3、草畜平衡管理等措施造成新的不平等草地资源管理制度的公平性研究1、草原不可能通过承包成为私有品•对于很多长期以来一直共同放牧利用草地，在许多情况下很难以家庭牧场的方式利用。不仅是因为许多情况下以家庭为单位的利用方式不太可能，如水源限制、牧道限制等使得家庭利用并不可行；而且在很多地区如半农半牧区，草原总面积小，每家承包的草场面积太小导致无法以家庭为单位来科学经营利用，譬如汶川县草原总面积不足130万亩，可利用面积只有108.3万亩，村均面积只有1.07万亩，户均草场面积不足50亩，户均面积太小，再加上有的草原退化较重，植被覆盖度低，农户从草场承包中收益有限，部分农牧民自愿承包草原的意识淡薄，所以很难以家庭为单位来科学经营利用。幻想通过草原承包制将草原转变为私有品的想法并不可行。草地资源管理制度的公平性研究草原管理的目标是多功能综合管理综合管理放牧管理优化管理草地资源管理制度的公平性研究2、草畜平衡管理也控制不了过牧•目前的草畜平衡管理错误地使用命令控制型管理模式监管饲草量和牲畜数量之间动态平衡。•目前的草畜平衡管理，第一、实现不了限制超载过牧的目标，没有什么实用价值；第二、这种搬牛腿的方式成本高昂，政府也没有能力实现；第三、即使有能力实现，仍然不能保证草地生态系统可持续发展和牧民经济收入平稳增长（杨理等，2005a；杨理等，2005b）。草地资源管理制度的公平性研究808590951001051101998199920002001120140160180200220livestockpriceindexbyproductpriceindexyield107kgpriceindex锡盟1998-2001年肉类总产量和农副产品收购价格指数和畜产品收购价格指数变化图草地资源管理制度的公平性研究3、草畜平衡管理等措施造成新的不平等•农业生产者（劳动者）拥有包括特指控制权和剩余控制权在内的控制权是最有效的制度安排（陈锡文，1993）•不断地根据气候、市场情况变化来调整牲畜头数是牧户的生产经营过程，这样政府管理当局以行政命令的方式强行参与牲畜数量的控制权，不是有效的管理模式，而是违反经济规律的寻租行为。•由于在承包中草地资源的收益权没有保障排他性而导致了中国草地资源公共化的悲剧发生。但是在解决的方法中却采用了收益权更加模糊的措施：官方公有化。无论禁牧，还是草畜平衡管理，都是将管理者引入成为和牧民一样的收益权主要控制者，但是管理者是收益权的主要控制者，但是却没有合法的收益权，使得这部分收益权成为无主的租金，也成为整个管理体系中的寻租对象。草地资源管理制度的公平性研究一个错误的倾向：公有化•没有看清楚是基本政策出了问题，目前却倾向于采取政府公有化的措施来解决草原退化：•1、政府采取禁牧、休牧、轮牧，来限制公地的进入问题。•2、政府扶持大牧场、大企业、大合作组织的模式来加强管理。•但是这些措施违背经济规律，提高了牧户生产成本，而且恶化了寻租行为,造成新的不公平。因此保障贫困农牧民收益的机会公平和避免利用草地资源的权利被剥夺是草原管理体系改革中必须首先重视的根本原则。草地资源管理制度的公平性研究草地资源保护措施与扶贫悖论•草原的供养能力是有限的，有两种措施维持平衡：一方面是增加供给。通过大量利用地下水等无主的租金，通过大量建设人工草地将原本属于自然生态系统的无主的租金，转变为人类利用的经济收益，同时尽量争取外部转移支付的资金，譬如在一些情况下，如果没有外部资金支持，禁牧管理措施立刻就会崩溃；另一方面就是增加利用成本来减少利用强度。提高草地资源的利用成本来限制资源利用者和利用强度，减少贫困者利用草原的机会，目前也转变成为保护草原生态的有效方法之一。草地资源管理制度的公平性研究结论1•1、牧区和农区的最大区别是放牧情况下维护产权排他性的成本非常高，常常是普通牧民力所不及的重任，目前草原家庭承包制忽视了这一点，导致目前的家庭承包制给低收入牧民提供的收益机会是不平等的，特别是无畜户而言更是不公平的。草地资源管理制度的公平性研究结论2•2、只要存在大量的公地，那么牧户就有扩张牲畜规模的动机，而管理决策者忽视了草原承包中的缺陷，却认为必须要采取草畜平衡管理，而目前的草畜平衡管理违背经济规律，增加了牧户的生产成本，而且恶化草原管理中徇私舞弊行为，造成新的不公平。草地资源管理制度的公平性研究结论3•3、作为根本性的管理制度体系必须在“机会公平”和“避免剥夺享受成果的权利”方面对每一个牧民都是公平的，草地资源管理制度的公平正义对于社会和谐具有十分特殊的重要性，建立和完善公正的草地资源管理制度是中国新牧区建设的前提和保障。草地资源管理制度的公平性研究谢谢!敬请各位批评指正！