论物权法的统一登记制度

第1页共9页[摘要]：《中华人民共和国物权法》第十条明确规定国家对不动产实行统一登记制度，它是物权法中的重要制度。而目前我国尚未建立物权的统一登记制度，故有对《物权法》颁布后如何构建不动产物权统一登记制度进行研究的必要。本文的体系分为三大部分，第一部就我国目前物权登记制度的现状进行分析，从四个方面进行说明，揭示存在的弊端，凸显构建不动产物权统一登记制度的必要性。第二部分着重研究现实中如何具体构建不动产物权的统一登记制度，从六个方面进行论述，阐述具体构建和完善我国的不动产统一登记制度，并提供一些个人的意见。第三部分是从三个方面探讨政府如何应对物权统一登记制度的措施，阐明物权统一登记制度的建立对依法行政的关系。[关键词]：不动产现状登记制度构建措施[正文]：于2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》以14个条文(第9条至第22条)的篇幅，确立了我国不动产登记的统一登记制度，为了实现财产关系基本规则的统一、完善，为不动产登记法的制定，提供了整体的框架和结构。不动产统一登记制度能有效地解决纠纷，定纷止争，保持社会和谐稳定，所以建立统一的不动产登记制度是意义重大而深远的。本文就我国目前的不动产登记制度现状进行分析，揭示存在的弊端，着重研究《物权法》施行后如何构建不动产物权的统一登记制度。一、我国目前不动产登记制度的现状我国目前关于不动产物权登记的规定主要是散见在各个单行的民事法律法规及一些司法解释，主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国家土地局发布的《土地登记规则》和建设部发布的《城市房屋权属登记管理办法》等，这些立法分别规定了由不同的登记部门进行土地登记或房屋登记的相关内容和范围。根据登记情况的不同，登记机关签发不同类型的不动产权属证书。立法上虽然建立了不动产登记制度，但这一制度究竟是登记生效主义还是登记对抗主义，法律法规并未明确：有的不动产，如土地、房屋、海域等的登记属于登记生效主义；有的不动产如森林、矿产等的登记属于登记对抗主义。从物权的登记效果来看，由于登记程序和管理体制的不同，容易造成了登记错误或者重复、登记的成本高昂，登记效率低，重收费轻公示，重部门利益缺乏公共效应等现象。总体看来，现行的不动产登记制度在内容、形式、体系和管理等方面不完善，不动产物权登记制度尚未得到系统地建立。而且现行法规中的有关制度基本上说不上完全是民法物权法意义上的制度。[1]分析不动产登记制度的现状，其存在的主要问题有：第2页共9页1、不动产物权登记的法律依据不统一。如上所述，现行的不动产立法主要分散在《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》、国家土地管理局颁行的《土地登记规则》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国担保法》等法律法规中，其内容不但散乱且多有矛盾。按照物权法公示原则、客观公正原则的要求，现在法律法规的登记制度根本不能满足依据物权法对物权交易进行保护的需要。2、不动产物权登记机关的不统一。我国目前不动产权属登记分为房屋权属登记、土地承包经营权登记、林权登记等到权属登记机关，涉及到的登记机关有房产管理部门、土地管理部门、林木主管部门、工商行政管理部门以及县级以上地方人民政府规定的部门等。登记机关的不统一，以致登记规则的不一，如要求当事人提供的材料、登记的时间、期限、适用的程序繁简等不相同；对不同的或者相同的不动产登记适用的规则也不相同，有的需要审批才能登记，有的不需要审批而直接可以进行登记，从而表现不同的物权登记效力，造成了诸多弊端。3、不动产物权的权属证书不统一。物权登记的权属证书即由登记机关根据当事人对不动产申请登记的事项而依法核发的记录着不动产权利状态的证明文件。当前，我国由于不动产物权登记登记机关的不统一，所核发的权属证书不同：国土管理机关核发的是土地物权登记证书，房产管理机关核发的房屋物权登记证书、林业管理机关核发的是林权证书，县级人民政府核发的土地承包经营权证书等。这些法律依据不同、效力不同的权属证书，对权利人的经济负担加重了，影响了不动产市场的规范，从而引发了许多的不动产管理机关相互的利益争执。4、不动产登记的权责不清、工作效率低以及资源浪费现象。例如房屋和土地分别由房产管理部门和土地管理部门进行登记，当事人在办理房地产的事项中，不但增加了房地产交易的办事环节，且直接导致房地产的权属不清、出现双重抵押、“一房二卖”、交易程序复杂和交易成本增大，使得房地产交易的安全不能完全得到保障，已经严重影响我国经济发展软环境的改善，不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法财产权。从对不动产登记制度现状的分析，现行的不动产登记制度是有许多弊端的：⑴不利于当事人对物权事项的登记，不利于当事人和利害关系人查阅登记信息，不利于提高交易效率；⑵容易造成房地分别抵押和房屋重复抵押的现象发生，不利于维护交易安全；⑶容易出现登记机构之间的协调困难，不利于提高登记机构的工作效率，容易滋生腐败行为；[2]⑷不利于机构的精简，造成人力、物力、财力的浪费，形成了多头管理的格局，行政干预过多，不利于维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，所以建立完善不动产统一登记制度是非常必要的。二、不动产统一登记制度的构建《物权法》第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实第3页共9页行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”这是一条对不动产的统一登记制度的原则性规定。但不动产的统一登记制度“怎么统一”、“统一的登记机构是什么”，这些问题，法律都没有明确规定出来。[3]不动产是指土地和土地上的定着物；所谓的不动产物权登记，就是指经当事人申请国家专门登记机关将物权的变动的事实记载在国家设计的专门簿册上的事实或行为。[4]（一）、统一登记机关的选择及模式构建我国物权的统一登记制度，首要的问题的登记机关的确定。对于由哪个部门作为不动产物权的登记机关，笔者同意孙艳辉的观点：应当从登记的性质、效力和法律责任三方面来考虑。[5]1、对于登记的性质问题。首先，从登记行为过程来看，由当事人参与的仅是登记请求及登记申请两部分，其次，从登记所产生的效力来看，登记行为是产生私法效果的行为，其首要意义在于物权变动的公示及公信，任何人均可相信登记权利而为交易。再次，就登记制度而言，预告登记、异议登记、撤销登记性质上均为向法院提起的私法上之诉权，并且登记机关应负登记错误之赔偿责任。所以，登记制度不仅有平等主体间的私权关系，而且还有国家管理的公权关系，其中贯穿着个人目标与国家目标的双重价值。由此从立法上明确了我国不动产物权登记行为是一种行政确认行为。[6]2、对于登记的效力的问题。有二种主张：登记要件主义和主张对抗主义。主张登记要件的认为既便于实行又有利于明确产权关系；主张对抗要件的认为不影响物权的公示、公信的原则，与社会现实生活的相一致，有利于保护买受人的利益和降低交易成本，鼓励交易。综合《物权法》第十二条的规定，实际是采取以登记要件主义为原则，以登记对抗主义为例外，并附之以合同的方式变动物权的立法模式。[7]3、对于法律责任的问题。物权法第二十一条第二款已经规定登记机关民事法律责任承担的方式：因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。这说明登记是以不动产物权登记机关、最终以国家的公信力为不动产的交易提供法律基础的行为。如果由于登记机关的过错登记发生错误，给当事人造成财产损害时，当事人有权获得赔偿，登记机关应当承担赔偿责任。因此，不动产物权登记机关的选择不仅要符合不动产物权登记的自身特性，还要使当事人因登记错误获得赔偿提供保障制度和可行措施。综上所述，不动产物权登记机关的选择应综合登记的性质、效力和法律责任三个方面的情况进行考虑。笔者认为，登记机关就要选择既能实现国家的管理职能的部门，又能实现登记的独第4页共9页立、公正、公开、权威的和有能力承担赔偿责任的部门作为统一的登记机关。该机关应当符合登记的本质要求，充分发挥登记的功能，既能体现行政高效，又要便民、利民。进行不动产统一登记机关的选择应当结合我国的国情，从现有的行政机关中进行选择并整合。根据我国目前物权登记的现状，短期内完全实现包括城市房地产、农村集体土地及村镇房屋、林地等在内的不动产统一登记，确实有相当的难度。房屋和土地的权属登记统一到一个机关，结合现有行政资源，可以考虑建立这样的登记机关：1、将房产管理部门和土地资源管理部门撤并为“房屋土地资源管理局”，统一城乡的房地权属登记。这个模式，上海、重庆、广州、深圳等地已先行一步了，实行房产、地产登记机构合一、权属证书合一的制度，但并未为全国性基本法律所承认。笔者认为，国家应当学习这个成功经验，协调各有关部门，是可以在全国推广应用并建立统一的登记机关。2、将城市规划区范围内的房地权属登记管理统一到房地产管理部门，将规划区外集体土地上的房地权属登记管理统一到国土资源管理部门。这样，既避免了房地分管的弊端，同时又形成在农地征收时的不同政府部门之间的有效权力制约，避免了国土资管理部门在经营城市与耕地保护上两难选择，有利于国家实施下一步征地改革。由政府两个不同部门分别进行管理，有竞争才有比较，可以为完全实现物权的统一登记制度建立基础。3、将房地产的管理职能与登记机构的职能分离，在政府部门当中设立独立的房地产登记局。单独设立房地产登记局，其优点是和行政管理权脱钩，有助于理顺政府职能，有利于为将来统一不动产登记进行准备。缺点是设立新的行政机关与精简机构的要求相违背，必然增加人员编制，财政投入多，到将来统一登记机关时势必困难重重。（二）、完善不动产的登记程序不动产登记是一种程序要求很高的经济活动，《物权法》坚持以人为本的立法精神，从便民、利民、为民的理念出发，确立了科学合理、方便规范的不动产登记规则。如何完善不动产登记程序，是物权法颁布后一个值得广乏探讨的问题。1、不动产登记申请的材料。物权法第十一条对登记申请材料作了原则性的规定：要求提交权属证明、不动产界址、面积等必要的资料。综合现在关于不动产登记的法律法规，申请文件主要有：首先是申请书，申请书应当说明申请人身份、登记类型、登记原因、标的等；申请书宜由登记机关提供标准样式，明晰表明当事人应该填写的事项和提供的证据，由当事人按照提示进行填写和准备。其次是证明文件，包括身份证明、物权来源证明、地上附着物证明，取得或变更物权的合同、契约、批准文件等；第三是有关物权基本情况资料，如面积、界址、结构等；第四是应当经过公证程序的公证书；第五是法律规定的应当提交其它的文件，如授权委托书、法定代表第5页共9页人证明等。由于目前不动产的登记没有统一制度，所以申请文件也是没有规范，格式不一，这有待于制定不动产登记法进行完善。2、不动产登记审查的方式。物权法的第十二条对登记机构的职责作出了规定，也是对审查制度作出了规定。该条首先规定了登记机构的形式审查义务，同时也赋予了登记机构在必要时的实质审查权限，实质上是有限的实质审查主义。[8]在什么情况下采用形式审查，笔者认为，只要申请文件的表达没有冲突，并与物权的真实性和合法性相互符合，则登记申请就能够真实地反映不动产物权变动的原因，或对于经过公证的物权登记申请文件，就可以审查通过登记。诚然，该物权的证明内容明显违背法律强制性规定的除外。在什么情况下采用实质审查的方式，就要视具体的情况而定。例如1、登记机关对登记申请有无管辖权；2、申请人或其代理人是否具有完全民事行为能力，主体资格是否适当；3、登记申请的内容是否与物权的变动的证明文件的内容吻合；4、登记义务人的权利是否与登记簿上的权利吻合；5、证明文件的关联性、真实性与合法性等。实质审查更能使登记的内容与实际权利相一致，排除欺诈现象发生的可能，也有利于保护申请人的合法权益、强化登记机关的责任感和登记的公示、公信功能。如何规范审查制度，需要不动产登记的法律法规的指引。（三）、统一物权登记权属的证书不动产权属证书是权利人享有不动产物