第一章-公共政策分析的基本理论与框架分解

1第一章公共政策分析的基本理论与框架2本章关键问题•什么是公共政策？•公共管理与公共政策的关系•公共政策的本质是什么？•公共政策分析的基本框架有哪些？•公共政策学是怎么发展起来的？•为什么要研究公共政策？3一、什么是公共政策？你觉得什么是公共政策…公共政策与我们每个人的生活息息相关……政策与人生出生死亡成长…衰老发展…政策孕育消失之后政策托起生命，与人生相伴，甚至超越了生命周期政策与人生出生死亡成长…衰老发展…政策孕育消失之后政策托起生命，与人生相伴，甚至超越了生命周期•词源学上的分析：中国古代并无“政策”这一固定的社会科学范畴许慎《说文解字》：“政者，正也”,“正”的含义是“规范”、“控制”。《吕氏春秋.简选》：“策，谋术也”——“规范的计谋”•公共：公有的，公用的。“公”是“私”的反义词。公共政策的内涵Policy政策政策匡正、校正谋划、应对将“政”和“策”连起来就是人们通过谋划解决社会问题使社会运行得以正确政策一词传入中国的途径有多种说法§个人家庭政策§集团企业政策§§全球治理政策§§国家政府政策一国之中的公共政策从科学角度而言，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，从而加深对公共政策本质和规律的认识。从专业角度而言，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题（经济学：做蛋糕与分蛋糕；管理学：最小成本与最大收益）。从政治角度而言，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用。科学角度专业角度政治角度研究公共政策的缘由政策研究溯源当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典(HommurabianCode)可能是已知最早的与公共政策有关的文献。它涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭和婚姻关系以及公共责任等等。古希腊的“智者”阶层古代中国的“士”阶层•政策(policy)：•作为一种社会现象，随着国家和人类组织行为的出现，很早就出现在人类历史上，政策概念的形成相对滞后•英文policy，是古希腊语、闪语、拉丁语的混合,后演变为中世纪的一个英语单词：policie,意指从事公共事务或政府管理(希腊文及梵文postpolis（城邦）加上pur（城市），即演变成拉丁文politia（国家），后又演化成中世纪英语policie，意为“公共事务的指导”或“政府的管理”，最后演变成policy一词(WilliamN.Dunn,1994:133)•现代含义是一整套行动方案或计划，一组政治目标。一项政策可以说是一种为政府行动或反应做出原因解释和提供合理依据的尝试。•政策一词由西方经日本传入中国.1899年梁启超先生用后普及中国历史上的政策研究•“智囊”阶层–夏商时代的家臣–西周时期的命士–春秋战国时期的所谓食客、策士、谋士–东汉、三国、东晋时期的军师–清代的幕府•智囊文集–孙子兵法、战国策、史记、资治通鉴公共政策概念的多种阐释——西方政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。——伍德罗·威尔逊公共政策是对全社会的价值做权威性的分配。——戴维·伊斯顿政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。——拉斯韦尔公共政策概念的阐释——东方（列举）•伍启元：行动或活动的指引、引导或指示，是一个政府对公私行动所采取的指引；•兰秉洁等人：是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向•陈庆云：是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。教材概念：国家机关和政治团体为了实现某种政治目的，运用公共权力，管理公共事务、配置公共资源和分配公共利益，制定和实施公共行为准则的过程和结果。“公共政策”的内涵解读一、主体：一切公共政策运行过程的参与者；二、客体：公共事务强制性手段；三、取向：政治目标（公共利益）；四、表现为由一系列行为准则与规范所构成的行动过程。PublicPolicyAction公共政策政策活动公共公共领域公共权力公共利益公共问题公共政策本质公共价值公共权力系统环境环境支持输入要求政策输出政治决定作为不作为反馈环境环境公共政策与公共权力（治国）公共权力与公共政策的关系政治结构公共政策国家机构国家权力国家职能政府体制治理能力国家能力政府能力国家结构政治体制公共决策体制围绕决策权力的分配，人为设计出来的包括决策程序、规则和方式等制度的总称。公共政策与公共管理（理政）网络善政GoodGovernment善治GoodGovernance巨型政府低效管理善策GoodPolicy服务型政府执政党组织、其它政党组织、政府部门、第三部门、社区、公众、市场组织、宗教的合作执政党、政府为主团体、公众参与政府为主、市场参与公众为主，中介机构、政府配合公共政策规划公共政策执行公共政策评估以执政党和政府为主的公共机构采取行动解决社会公共问题的过程公共政策的中国表述中国古代政策谋略思想（1）经典著作：《管子》、《老子》、《论语》、《孟子》、《墨子》、《韩非子》、《商君书》、《战国策》、《吕氏春秋》、《史记》、《汉书》、《资治通鉴》、《潜书》等；《谏逐客书》、《论积贮书》、《过秦论》、《论贵粟书》、《盐铁论》、《隆中对》、《封建论》、《谏迎佛骨表》、《原君》、《原道》等；（2）政策思想和主张：因变政策思想：世异则事异，事异则备变；穷则变、变则通、通则久。民本政策原则和政策传统：民为贵，君为轻；政在得民，顺民心；民如水、君如舟；宽以养民、严以治吏。惠民、恤民、养民、富民的政策传统。积极入世的政策态度：修齐治平、出将入相；学而优则仕。重农抑商的政策主张。不患寡而患不均的政策倾向：有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫、和无寡、安无倾。天地之道故平，平则万物各得其所。无为而治的政策理想。25公共政策的主要功能•导向功能直接引导&间接引导正向引导&负向引导•调控功能直接调控&间接调控•分配功能谁得到？如何分配？什么是最佳分配？•公共政策的导向功能–规范和指导人们的行为–确立目标，规范方向；教育指导，统一观念作用方式：有直接引导和间接引导；作用结果：有正向作用和负向作用。•公共政策的协调功能–是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行协调。特别是物质利益关系，同时表现出特有的倾斜性。•公共政策的控制功能对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。•公共政策的控制功能市场规律和公共政策是典型的社会行为控制指引手段。公共政策可以表现为积极与消极两种。有形的手无形的手控制指引社会行为法律形式的政策非法律形式的政策国际行为准则其它有形因素意识形态民意舆论社会权威其他因素市场规律自然法则国情现状•公共政策的分配功能–将社会公共资源在政府服务的公众中正确有效分配–对社会的良性运行和稳定发展有直接的影响。•象征功能指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。30公共政策的基本特征•阶级性:体现统治阶级的意志，反映统治阶级利益•整体性:社会问题牵一发而动全身•超前性:是对未来的一种安排•层次性:不同层次政策主体制定的政策地位不一样•多样性:政策涉及社会生活方方面面•合法性:政策与法律的关系非常特殊公共政策的分类◆现实社会中，每一个领域都应有公共政策存在，公共政策所要解决的问题是多种多样的，因此公共政策的类型有很多，从不同的角度有不同的分类法。按纵向层次划分：元政策、总政策、基本政策、具体政策按横向划分：政治政策、经济政策、社会政策、文化政策按功能划分：分配性政策、调节性政策、自我调节性政策、再分配性政策政策的金字塔结构纵向层次划分元政策•是关于政策的政策。元政策是指导和规范政府政策行为的理念和方法。涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。•元政策的功能：指导人们正确地制定、执行、评估、分析公共政策。–可分为方向性的元政策、价值性的元政策和程序性的元政策•在西方公共政策的发展演变中，元政策最初集中研究公共政策制定系统的改进与优化，先将内容扩张到对公共政策执行模型、方法、政策评估的科学系统与模式。•因此，元政策是整个公共政策系统与过程的政策，表达关于公共政策制定和实施的方法论。•2、总政策•政策体系中处于统帅地位的，对一个国家的全局产生决定性作用的政策，又称总路线、基本路线等。•3、基本政策•是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。•任何一个国家或政治系统都会有若干基本政策作为其根本的行动准则。通常写在宪法中，或者是国家所推崇的思想家的著作中、执政党的党纲、政治首脑的观点等。如：人口与计划生育政策；一国两制•基本政策具有如下特征：层次性广泛性稳定性权威性强制性横向划分1、政治政策（旨在促进民主）处理人们政治生活、政治关系的规范与准则。一般包括政党政策、法制政策、军事政策、行政管理政策、人事政策、民族政策、外交政策。2、经济政策（旨在促进繁荣）调整国家与社会、政府与市场之间的关系。包括农业、工业、金融、财政、贸易、房地产、区域发展等政策。3、社会政策（旨在促进合理对待与个人发展）解决社会问题，增进社会福利，谋求社会秩序平衡发展的政策。包括人口、劳动工资、社会保障、医疗卫生、宗教等政策•4、科技政策（旨在促进革新）指导整个科学事业发展的策略。包括科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策等。•5、文教政策国家对自身的文教事业的规划、发展方向所制定的指导原则。包括大众传播政策、文学艺术政策、体育政策、国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策等。•分配性、调节性、自我调节性、再分配性政策（distributive,regulatory,self-regulatoryandredistributivepolicies）–分配性政策•向特定的群体（或个体）分配服务或利益的政策。它通常是由政府资金来支持的。比如，产业政策中对符合条件的企业提供扶持、对符合条件的环境保护项目提供资助、许多公共工程建立等（三）按功能划分–调节性政策•规制性政策对个体或群体的行为加以限制•与分配性政策对比：减少还是增加了人们活动的自由度–自我调节性政策•自我调节性政策主要依靠被调节性的群体主动进行自我内部调节性而非依靠外在的控制来达成目标•自我调节性政策主要出现在一些特定的职业或行业上，比如，一些特定的职业资格认证、行业自律。其所涉及的管理事务一般与特定群体之外的人群没有明显的利害关系，但好的管理却可能对内部每个人都有好处。–再分配性政策•再分配性政策是指那些涉及到不同群体间财富、收入、权力转移的政策，其目的不是财富或权力运用方式的改变，而是财富或权力的重新分配•其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，比如，通过所得税（累进税率、负所得税）来进行财富转移•再分配性政策从制定到维持都非常困难政策的立体网络结构43二、公共政策的本质是什么？•利益是公共政策的核心要素•对利益的权威性分配•利益分配的基础及其动态性–利益选择–利益整合–利益分配–利益落实•增进社会利益利益相关者分析核心问题l“一个国家没有永远的朋友，只有永远的利益。”（英国首相帕麦尔顿）“公共政策是对全社会的价值进行权威性的分配。”（政治学家戴维•伊斯顿）利益整合•政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑社会的整体利益与政府的自身利益外，还必须充分考虑社会各成员之间的利益。•现实社会中，利益是多元化的，政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少人的合法利益。利益分配•不少人认为，公共政策是一种资源。实际上，政策本身不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足，这就意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。•对不同的政策对象而言，公共政策所分配的利益，经常是一部分收益，一部分受损。但公共政策最大的特点是保护多数人的利益，尤其是多数人的长期利益,而抑制少数人的利益。•例如：物