公共政策系统的运行

1公共政策系统的运行主要内容：1.公共政策问题的形成与认定2.公共政策的制定3.公共政策的执行4.公共政策的评估与监控5.公共政策的公共政策的持续、终结与周期导言：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，它诞生于20世纪50年代初，其诞生的标志拉斯韦尔和勒纳主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》。第一代掌门人拉斯韦尔对公共政策学有著名的六点界定：①它是关于民主主义的学问。它须以民主的政治体制为前提，还须对政府和政治权力具有敏锐的洞察力。②它的哲学基础是逻辑实证主义。③它是一门对于时间和空间都极敏感的学问。④它具有跨学科的性质。⑤它是一门须和政府官员共同研究的学问。⑥它是一门以社会变迁和发展为研究对象、以动态模型为核心的学问。第二代掌门人德洛尔在批判地继承拉斯韦尔的学说的基础上，对公共政策学做出的四点学术贡献：①分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的一些误区。②肯定了管理科学和决策科学研究中使用的系统群研究方法，并大力主张将这种方法引进公共政策学。③提出关界定了“总体政策”、“超政策”和“政策系统”的概念。（总体政策，指的是学者为推动公共政策发展必须维护的学术上的政策，即指导方针。超政策是指有关“应该如何确定政策”的政策。）④强调公共政策学的跨学科性质和实践性。在公共政策研究方面，我国历史上第一部较为系统的政策研究和政策咨询著作是《战国策》。公共政策学在中国的发展从延安时期初现端倪，中华人民共和国成立后到60年代中期，体制内的政策研究机构做了大量的政策研究工作，十年“文革”期间，政策研究成了一片空白，党的十一届三中全会以后，公共政策学作为一门新兴学科应运而生，到90年代，一些著名大学开始设置公共政策学单科或系列课程，严肃的学术团体开始建立，到90年代中期，公共政策学在中国已形成一门比较完整的学科。颇具中国特色的决策模型是“上下来去模型”，它的哲学认识论是辩证唯物主义，它以科学决策为根本追求，具有容纳性和开放性。作为一种政治产品，它是实现政治民主、经济发展、社会和谐的重要公共管理工具，作为公共物品，它就在我们身边，它随着国家的产生而产生。国家机构决定着公共政策的结构及效力范围，国家权力、国家职能的二重性决定着公共政策的二重性(阶级属性和社会属性)，并制约着公共政策种类的种类和数量。国家能力包括社会抽取能力、社会规范能力、2社会控制能力和社会适应能力，它决定公共政策的质量。各国因其民族、文化、宗教等不同，导致国家治理能力呈现不同的社会特性一，它给公共政策提出了新的挑战。首先是治理能力强调在一种多元的、民主的、合作的、非意识形态的公共行政，要求公共政策主体多元化；其次是治理能力追求不同的评估标准，强调民主要素和灵活性；其三是治理能力强调一个强有力的、负责任的服务型政府。政府能力是政府将自己的意志和能力转化为现实的能力，它是制定和执行公共政策的基础，我们需要一个能及时发现问题、及时提出问题、及时提出多种解决方案、能做出最佳决择和有效执行的政府。公共政策系统内部纵向结构基本形式是塔形结构，横向分布形态是政府体制。我国实行的人民代表大会制度，国家最高决策权属于全国人民代表大会及其常务委员会，人民代表大会按照民主集中制的原则，实行“议行合一”制，行政决策体制一般实行行政首长负责制，以实现中国共产党对中国国家事务的治理。公共政策具有政治性、阶级性、普遍性、目标取向、权威性、稳定性与灵活性、预见性（P155）。它的本质是公共权力机关为一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。主要功能是管制、引导、调控和分配。随着社会的不断发展，公共政策的发展趋势（P151）：①公民参与在公共问题形成过程中的作用增大；②基本理念是主权在民；③公共政策内容更丰富；④政策过程更科学化、民主化。公共政策咨询组织也在公共政策的这种发展趋势下应运而生。它的出现有其必要性(P432)：①科技的进步和社会化大生产导致公共政策问题日益专业化、复杂化，要求“谋”“断”分离；②复杂多变的环境使新矛盾、新问题不断出现，要求有更强的政策应变能力，专家意见突显其重要性；③公共决策科学化和民主化的需要。公共决策的科学化和民主化，主要表现在（p212）政策过程的理性化、专业化和科学化。决策过程的民主化在形式上表现为政策目标确定后直接决策者应广泛、全面地征求各部门尤其是政策执行部门的意见，实际决策过程中应有一个反复研究的过程，尽最大可能聚合各方利益需求，完善决策。政策研究组织在公共政策系统的运行中的作用越来越明显。它们本着“①帮助决策者发现问题、确定目标②为决策者拟制、评估备选政策方案③对政策执行情况进行检测和反馈④构建分析模型和相关理论，发现公共决策过程中各因素间的联系”的宗旨，跟政策制定组织保持良好合作(P387)，起到了“提供建议、提供思想、提供信息、输送人才、传播观点”的作用促进了公共政策的科学和民主化进程。我们今天主要讲公共政策系统的运行，公共政策系统是一个由若干政策要素组成的整体及其与政策环境之间相互联系、相互作用的社会政治系统。它包括（P52）①政策主体系统。它有三个子系统即：政策制定系统、政策的执行系统和间接主体系统。②政策支持系统。它包括四个子系统即：信息传播或沟通系统、政策监控系统、政策咨询系统和政策评估系统。3③反馈系统。相应的，政策系统可分为七个子系统：信息、咨询、决策、执行、评估、监控、反馈。其运行环节：问题的认定、政策的制定、政策的执行、评估与监控、调整与终结。在政策运行环节中，公共政策的效力受公民、决策者、公共权力和环境等各因素的影响。我们知道公共政策的产生，有三个条件：公共强制机构的出现+公共决策机构的产生+公共问题的形成。公共政策在本质上是公共权力机关为一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而社会公共问题太多太复杂，公共资源又十分有限，任何一个社会的公共管理机构在一定的社会发展阶段和时期只能将一部分公共问题确定为政策问题，所以，也只有少数公共问题能适合公共权力部门出面解决。一、公共政策问题的形成与认定（一）公共政策问题的相关概念公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点，也是系统运行的起始环节。P218公共政策问题——统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被政府列入政策议程的社会问题或公共问题。从公共政策问题的定义中，我们可知其基本内容：客观的社会现实、问题的察觉、现实与利益期望等的冲突性、团体与组织活动、政府和社会公共组织的必要政策行动。P219公共政策问题的特征主要有三个：关联性、主观性和人为性、历史性和动态性。公共政策问题是一种客观存在，在同一个领域或不同领域中的公共政策问题相互交错，相互影响。对于政策问题的认识在不同情境下有不同的主观感受，而问题的产生往往与人们违背生活中的客观规律相关，如环境污染。公共政策为“满足多数、保护少数”，其出台往往与利益团体的利益需求密切相关，因此有着鲜明的主观性和人为性。在对历史性和动态性的理解上，可以从三个方面来理解：一是，公共政策问题的产生不是突发的，而是有一定历史原因的，而且会随着环境表现出不同的状况；二是，对同一政策问题的解决方案不止一个，政策问题与解决方案之间会相互转化，相互影响；三是政策问题的存在与解决有时效性。公共政策问题的形成可从两个视角来看：一是国内和国际的视角（国内：自然灾害、人文事件、社会变迁；国外：战争、武器的革新与发展、国际关系及国际间联盟的变更）；二是客观和主观的视角：（客观：自然灾害、社会变革、体制转型主观：价值观的更新、期望的改变）公共政策问题的发现不可能漫无目的地去找，对于政策制定主体来说，发现公共政策问题的途径很多：一是领导的讲话、上级的文件。（因为领导人所处的位置决定了他掌握着更多的资源，其眼界更宽，且有更多的手段去调查和了解一些带全局性和普遍性的问题，并能通过政治过程来通报各单位。）二是大众传媒。（大众传媒所报道社会问题迅速广泛）三是民意和公众的直接表达，如（P203①以国家主权者的身份，采取全民公决的投票方式直接决4定某些重大政策问题；②用间接的方式制定、修改或执行的方式执行公共政策；③使用各种威胁和抗拒的方式反对某些政策，或表达制定新政策的意愿；④通过参加利益团体，或舆论影响政策；⑤对政府政策采取合作或不合作的态度影响政策结果；⑥通过知识活动为决策提供思想指导；⑦通过政治活动对政策产生实质性影响。）四是政策主体直接察觉。政府有目的地展开一些专项调查来发现问题。政策诉求是反映问题的一种形式，政策诉求（P222）——作为公共政策的直接主体的公共权力机关以外的社会行为主体提出的要求政府对某一社会问题采取行动或不采取行动的主张。政策诉求的主体有：政党组织和利益集团、各类政策研究组织、政府部门本身、大众传媒、民意代表、政治领袖。无论谁提出政策诉求，都需要通过政策议程对公共政策问题进行认定。政策议程（P234）——有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。分为系统议程和政府议程两类。系统议程是政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程，因为它是政治系统中的公众共同讨论某一现象或问题，所以又称为公众议程。政府议程是政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。两者的区别：系统议程①讨论抽象项目；②是整个政策过程中问题的提出阶段；③不涉及问题的可行性解决方案。政府议程①讨论具体项目；②是整个政策问题认定的最后阶段；③认定与政策问题相关的种种事实。也有学者将政策议程按问题重要性分为实质性议程和象征性议程。能进入实质性政策议程的公共问题必须是相当数量公共资源的分配已岌岌可危；问题已被公众和公共政策制定者广泛关注；问题蕴藏巨大变化。并不是所有的问题都能进入到政策议程，必须有一定的条件：p236①事件或问题必须明朗而严重；②有政治权威领导人及专家学者的预测性发动；③有正常、民主和开放的察觉机制、过程。具有了这些条件也不一定能够进行政策方程，有一些障碍：①事件或问题不明朗也不严重，无政治权威领导人及专家学者的预测性发动，无正常、民主和开放的察觉机制、过程；②价值规范和制度、程序限制；③不恰当的表达方式。公共问题进入到政策议程中，需要经过四个阶段：创始、说明、扩散、进入。在创始阶段，一般来讲，身处政府结构之外的创始人运用外在创始模型向决策者施加压力，以使其所关注的问题进入政府议程。但这并不意味着政府会不折不扣地按创始者意图办事；政府则更趋向于用动员模型将问题扩散，政府自身提出问题，运用其自然的权威，以一定形式提交社会讨论。另外一种是内在创始模型，这出现在政府解决纯内部事务的情况，政府不愿让其扩散到公众中去，一般只在政府内部扩散或一些认同性团体。（二）公共政策问题的分析51.政策问题分析与政策分析的区别政策分析（P390：政策分析人员和决策者把科学的知识和方法应用于政策的选择和实施问题的解决，是在公共政策领域内创造和应用知识和复杂的社会过程。）它关键是发现问题的症结，减少决策失误，改善公共部门在决策上的低效状况。共性：是为了发现问题和解决问题。区别：P225①前者属政策问题的界定，测重分析现实与期望之间的差距，分析政策行动需求；后者测重分析政策方案及其执行过程和效果。②宗旨上，前者是为相关组织决策议程做准备；后者是政策优化。③分析方法上，前者强调问题界定、分类、溯源等手段的运用。政策分析的方法有定量分析和定性分析，创造性分析方法、辩证分析法等。创造性分析方法中有个人判断法、头脑风暴法、德尔菲法、脚本写作、运筹博弈。（P226-233）政策问题分析的方法有边界分析、多角度分析、类别分析、原因层次分析、类比分析、头脑风暴法、假设分析法等。在用类别分析法对政策问题进行分析时，要遵循五项原则：实质的相关性、穷尽性、相互排斥性、一致性、层次分明性。P228二、公共政策的制定问题提出并被确认为公共政策问题后，接下来的环节就是公共政策的制定。