集体土地所有权主体制度的现实困境探析

!#$%&’()*+,-./01摘要!集体土地所有权是一种极其重要的财产权!但由于其主体的概念内涵不清运行中的缺位和利益虚化!致使集体土地所有权制度在实践中未能发挥预期的功能#针对集体土地所有权主体制度的缺陷!应以民事主体的理念对其改进和建构!使其概念内涵明晰!并设计其获取土地所有权利益的法律方式!以引领集体土地所有权主体制度走出现实困境$关键词!集体土地所有权%农民集体%主体缺位%利益虚化中图分类号!!#$%文献标识码!!文章编号!#$%&’(’)(**&#*$’())$’*$高飞!中南财经政法大学法学院湖北武汉+,**-,#集体土地所有权历来都是一种极其重要的财产权我国宪法$法律等规范性文本对集体土地所有权制度非常重视%由于权利是人的权利没有无主体的权利故我国法律对集体土地所有权主体进行了界定即集体土地所有权的主体为农民集体具体有乡镇农民集体$村农民集体和村民小组农民集体三种形式%但因相关规定只有寥寥数条不仅内容粗疏$不成体系而且还存在明显的缺陷致使集体土地所有权制度在实践中未能发挥预期的功能%本文拟从法解释论的视角对我国集体土地所有权主体制度进行反思从而探寻该制度在当前面临的困境以便为其完善和发展作出铺垫%一$集体土地所有权主体的法律概念内涵模糊&准确性是立法语言的灵魂和生命也是立法政策和立法意志记载$表达和传递的第一要义%立法政策记载得不准确表达得不精确必然会使传递的信息具有先天的缺陷%很明显对于法律语言来说清楚$准确地传达立法意志让人们非歧义性地正确理解这是最基本的要求一切有悖于明确表意的手段和方法都在摒除之列%’.)/故法律关于集体土地所有权之主体的界定也应当力求精确%而按照我国(宪法)的规定集体土地所有权的主体是&集体’%因为在法律制定时其规范如果&直接引用宪法条文而不对宪法条文做适当转化其独立性将难以实现’.%/因此我国(民法通则)$(土地管理法)和(物权法)等将(宪法)规范中作为集体土地所有权之主体的&集体’具体明确为&农民集体’%集体土地所有权在性质上应是一种民事权利其主体&农民集体’自然属于民事主体的一种%近现代各国民法典规定的民事主体主要有自然人和法人两种但在我国民事主体除自然人和法人外其他组织也可以具有民事主体资格%同时因我国实行社会主义公有制且以国有经济即社会主义全民所有制经济作为国民经济的主导力量反映在民法中即须由国家作为全民所有制财产的所有人行使所有权所以国家也能够成为一种特殊的民事主体%然而(宪法)所确立的农地所有权主体***集体***是一个宽泛且无精确内涵的概念以古罗马简单商品经济为基础的法律制度中没有作为权利主体的&集体’概念%而且在我国因法律虚无主义观念和法律的政策化的影响使人们在相当长的时收稿日期!!#$%$!%基金项目!教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目&&’()&’作者简介!高飞&*#+!$’!男!湖北枝江人!中南财经政法大学法学院副教授!法学博士!主要从事民法学农地法研究$(((一个法解释论的视角!#$%&%’!#$%&’()(*#+,-./%-0,$1-23.).45%6-517899:(:)*;+*,=’;7?7@,A7BC9:!法学研究))$!#!#!#$%&%’#$$%!&!#!#!#$%&%’%$$%!&间内忽视了对立法技术的研究!建国后的一段时期内!国家的立法功能相对萎缩!法律制作与政策文件的制作雷同化!#同时!作为农地所有权之主体的#集体$又是一系列政治运动的产物!其创制之初本来就没有遵循法律主体的制度逻辑!所以!#集体$不是一个严格的法律术语!从而根本无法按照民事主体的制度结构对其进行理解%这种情形导致以&集体$为基础而构造的作为民事权利的集体土地所有权主体’((农民集体(((难以在我国法律制度中被准确定性%&农民集体$是何种性质的民事主体在民法学界素来存在不少争议!不过!其不属于自然人毫无疑问!其不属于法人也是学界通说%故由此观之!&农民集体$似乎属于具有民事主体资格的&其他组织$的一种类型!但民法学者在研究中却有意无意地将&农民集体$排除在&其他组织$之外%可见!由于&集体$作为法律术语的不准确性!导致&农民集体$也不是一个内涵确定的法律术语!使其成为一个看不见)摸不着)极度抽象的集合群体在此种制度环境下!&农民集体$是否具有法律上的人格成为一个需要进一步讨论的问题&法律作为一个专门的知识部门!法律中的术语是一个很重要的问题法律术语应该最准确地表达法律思想!如果没有法律术语!没有含义明确的法律词汇!就不可能准确地把法律思想表达出来$!$#我国包括*宪法+在内的所有法律都未明确&集体$的法律内涵!致使&,集体-这一概念在现实中找不到对应的载体!所谓的,集体-在实际运行中很难充分地发挥所有者职能%$!%#因此!作为民事主体!&农民集体$的不明晰性从根本上影响到其制度功能的发挥!&农地所有权制度本是为了保护农民对土地的利益而设!但由于其在主体构造上存在致命缺陷!即真正的权利主体难以按照自己的意志!在法律规定的范围自由支配其所有物!行使其所有权!由此带来的是农地所有权制度的整体失效%$!&#以致有学者认为&将来的立法中不应该也不可能把,集体-继续作为民事权利主体加以规定%$!’#因&农民集体$的法律内涵模糊是集体土地所有权主体制度面临的最为致命的困境!已经成为制约集体土地所有权得以充分实现的根本原因!故这种关于&农民集体$概念的较为极端的否定性评价引起了部分学者的共鸣%但是!应当正视的是!&权威和正确性之间的紧张在语言中具有些微不同的转向%在任命的专家和自称为专家的人看来.包括对词典的/权威性-援用0大多数人使用特定语词.例如!/有希望的-0的方式是错误的1语词的意义依附是任意的2从长远看来!人们不能有意义地说每个人对一个词的意义的认识是错误的3在法律中有着相应的情境%$!(#对于&农民集体$这一法律概念来说也是如此%因此!考虑到长期以来&农民集体$作为一个法律术语已经被大众广为接受!各种规范性文本有关&农民集体$的表述也比比皆是!现今不可能仅仅通过揭示其存在的缺陷而将其完全排除在我国法律制度的概念领域之外%而可以预期的是!即使&农民集体$作为法律概念的缺陷在一个较短的时期内难以被避免!其仍然不会从我国的法律制度中消失!故从注重农村社会现实的角度出发!本文坚持应当在法律中继续采用&农民集体$的概念的主张%不过!为了使&农民集体$作为法律概念能够真正发挥其应有的制度功能!排除集体土地所有权主体制度乃至集体土地法律制度在运行中存在的种种障碍!明晰&农民集体$的法律内涵无疑是一项关键措施%二!集体土地所有权主体的法律地位缺失为了使集体土地所有权得以实现!集体土地所有权的主体应依法行使其权利%农民集体作为集体土地的所有人!如何行使所有权的问题深受关注!因为它关系到集体土地所有权存在的意义%!)#根据*民法通则+)*土地管理法+)*农村土地承包法+和*物权法+的规定!属于村农民集体所有的土地!所有权的行使主体是村集体经济组织或者村民委员会4分别属于村内两个以上农民集体所有的土地!所有权的行使主体是村内各集体经济组织或者村民小组4属于乡镇农民集体所有的土地!所有权的行使主体是乡镇集体经济组织%可见!尽管&农民集体$是集体土地所有权的主体!但各法律在明确&农民集体$的集体土地所有权之主体地位时!又另行规定了集体土地所有权的行使主体%姑且不论法律规定三级农民集体所有的土地分别由村集体经济组织或者村民委员会)村内各集体经济组织或者村民小组)乡镇集体经济组织作为行使主体是否恰当!仅&农民集体$一方面是集体土地所有权主体!另一方面又不能作为土地所有权的行使主体直接对土地进行经营)管理而言!该规定本身就违反了’!#$%&’()*+%,-./01234所有权的法律原则!!#这种不合法律逻辑情形的存在缘由正是立法者意识到农民集体#在行使土地所有权时存在某种难以克服的障碍而作出的补救$!$%#此举从法律制度层面解决了集体土地所有权主体不能真正行使权利的弊端!然而$根据法律的规定$集体土地所有权之主体与行使主体之间存在何种法律关系是不明晰的$但集体土地所有权的行使主体无疑不是农民集体#的机关#!同时$因为我国法律对农民集体#未作详细规定$农民集体#的法律内涵模糊$致使其在民法上的性质难以确定%法律中也未规定其作为民事主体的独立的意思形成和表达制度$!&#故集体土地所有权的行使主体在行使所有权时是否遵循以及如何遵循农民集体#的意志也并非没有疑问!有学者认为$农民集体是一个集合概念$除非推行全民公决式管理模式$在所有权行使问题上$它往往只是有名义和抽象的意义$很难成为实践层面上的市场主体!!$$#该观点正好是对我国现行集体土地所有权主体规范之法律观念的写照$其表明集体土地所有权出现了主体缺位的问题$从而需要法律在所有权主体之外另行规定所有权的行使主体!集体土地所有权作为一种重要的民事权利$其主体当然应是法律关系的主体$但因农民集体#的缺位$且大多数地区的农民集体经济组织已经解体或名存实亡$农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序$甚至还可能缺乏行使集体土地所有权的动机!在这种情况下$乡&村干部利用土地牟取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜!在有些地方$政府加强了对集体土地的控制和干预$这种控制和干预对乡村干部的权力扩张或许能够起到一定的抑制作用$但同时却带来了县&市政府无视农民的集体所有权以及集体土地所有权的行政权力化的倾向$从而在一定程度上进一步加剧了农民集体所有权的名存实亡!!$’#无论是乡村干部的权力扩张$还是地方政府加强了对集体土地的控制和干预$结果都是使集体土地所有权在行政权力控制下成了一种残缺的所有权$在村社干部权力支配下被异化#!!$(#同时$实践中通过赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织掌握实际的农地所有权$控制了所有农民集体#的意志$使农民集体#中的每一个农民都失去了直接的参与权与决策权!!$)#因此$应当明确集体土地所有权的主体!在民法充分保护私权的制度框架下$把宪法的制度精神具体化$将其改造成为一种符合民法科学的主体形式$从而使集体土地所有权成为一种实实在在的民事权利!我国现行法律还没有明确规定农民集体#的构成要素和运行原则$且法律抛开农民集体#而另行确立集体土地所有权的行使主体$致使集体土地所有权主体制度实际上形同虚设$加之农民集体#不是一个严格法律意义上的概念$而更多的是一个政治意义上的名词$因而有学者认为’农民集体#是传统公有制理论在政治经济上的表述$意指全体农民的集合$是一个抽象的&没有法律人格意义的集合群体$并不能成为法律关系的主体!!$&#如果将该观点作为对现行法律中集体土地所有权主体缺位状况的分析$无疑具有合理性$但如果以上述情形来否认将来对农民集体#从民事主体角度进行建构的可能性$则有失偏颇!在民法中$民事权利能力是民事法律关系主体的法律资格*无此法律资格即不得作为民事主体!而要成为民事主体*其需具备两方面的本质条件’一是一定的社会经济条件的存在%二是国家法律的确认!!$+#在我国$农民集体#作为民事主体$其已经基本具备上述两方面的条件$欠缺的只是被赋予明晰的法律内涵!故对农民集体#的概念以法律的方式进行准确界定$并在考察我国农村社会现状的基础上以适当的民事主体形式加以规范$完全是可能的!此举也是解决集体土地所有权主体缺位的重要措施!三!集体土地所有权主体的利益虚化从产权经济学的角度分析$财产所有权是一种对财产独占的&排他性权利$其根本在于收益权$不能带来任何经济利益的排他性权利$对所有权人来说毫无意义!社会经济生活中的各个经济主体$不论是以何种经济身份活动$都以获得相应的经济收入为条件$而不同的经济主体以及具有不同经济身份的同一个经济主体$他们获得经济收入的方式各有不同!一个经济主体惟有作为财产所有权人$并拥有财产$才可能获得财产所有者的收入!!$,#享有静态所有权并非所有者的终极目的$而在所有物基础上获得收益才是所有权人的真正动机!#!$-#因此$在集体土地所有权制度运行过程中$必须重视农民集体的利益实现机制$使其