集体土地权利制度探析

1集体土地权利制度探析土地是人类赖以生存的最重要的资源，是一切生产和一切存在的源泉。随着物权法的公布实施，公民物权意识的增强，关于集体土地权利制度的探讨不断展开。集体土地的性质集体土地所有权是历史形成的，它不是国家土地所有权的派生物，也不是隶属于国家土地所有权之下，是在农民私人土地所有权的基础上形成的。建国初期，我国于1950年颁布《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，使广大农民取得了土地所有权。1952年，在全国土地改革基本完成以后，开始了全国性的互助合作社运动。先是农民自愿组织互助组。这实际上是一种劳动协作关系。以后，在党的领导下，农民开始创办初级农业合作社。这实际上一种类似于合伙的联合经营关系，土地所有权仍然属于原所有人(合作社还不是土地所有权主体)。1956年，中国农村掀起了农业合作化高潮，即农民的私有土地转归集体所有，由集体统一经营，取消按土地股份分红，实行按劳分配。在此基础上，1958年，又开展人民公社化运动，在公社化初期，公社是基本的核算单位，土地归公社所有，1962年的中共八届十中全会通过决议(即“人民公社六十条”)，肯定了农村的土地集体所有制，同时调整人民公社的核算体制，实行“三级所有，队为基础”，把土地所有权下放到生产权。直到1978年中共十一届三中会会以后农村推行土地所有权承包经营制以前，除少数实行生产大队为基本核算单位的外，农村土地都一直实行生产队所有的制度。2实行土地承包经营制以后，土地使用权转到了农民手中，过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。这一变化导致了在广大农村地区原有集体经济组织的解体。于是，过去的“政社合一”即兼有行政单位和经济组织双重性质的人民公社就变成了单纯的行政单位--乡，而过去的生产大队变成了农民的社区自治组织--村，而原来的生产队则变成了村的组织部分--村民小组。这在《土地管理法》第8条中得到了体现。该法第8条规定：“集体所有土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体所有的土地已经分别属于乡(镇)农民集体所有。”村农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有“村农民集体所有的土地已经分别属于村内2个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。“村农民集体所有的土地已经分别属于村内2个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。但是，现在的绝大多数“农民集体经济组织”，已经不再是经济核算单位，不再具有组织生产和分配的功能。综观集体土地所有权形成过程，个人以为，土地入社，集体统一经营，没有改变土地私人所有权的性质，它类似于今天的公司法人制度中，个人投资到公司的财产，就成公司的资产，个人对公司享有股权，只要公司不解散清算，个人投资到公司的财产就永远是公司的财产。同样农民投资人民公社、生产大队、小队的土地，人民公社、生产大队、小队不解体，也就永远归生产队、大队、或公社所有。可见集体土地所有权在本质上没有根本改变土地私有的性质，只不过是随着时间的推移，同时加上农民集体所有有着浓厚的政治色彩，被人渐渐模糊与忘了，当然，在目前还认为这种集体所有属公有，也未不可，毕竞集体经济组织与个人是有不同的，但不要忽视这种公有与全民所有在本质上有根本的不同。3现行土地权利制度特点1、市场主体地位不平等。市场经济要求参与市场的主体地位一律平等。它不仅是宪法的基本原则和民法基本要求，也是市场经济的内在要求。但我国土地管理法第63条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，第43条，“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地”，城市房地产管理法第8条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地，该幅国有土地的使用权可有偿出让”，土地权利却因主体不同而不同。集体土地不得进入一级市场，物权法要求对一财产实行相同的保护，但在现阶段，平等保护，却成了一个问题，物权法要求相同性质的财产适用相同的规则无法得到实现。2、所有权主体虚拟(不明)。《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法院规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地也属于集体所有。”该条规定尽管确认了农村的土地属于集体所有，但并没有明确规定农村土地的具体所有者，也就是说没有规定农村土地究竟归哪一个经济组织所有，因此留下了一个法律上需要解决的问题。1988年的《民法通则》在第74条中明确规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民和会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有”。同年颁布的《土地改革法》进一步补充规定：“村农民集体所有的土地分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”据此，农村集体土地所有权的主体在法律上有4三类：⑴村民集体所有，由村农业生产合作社农民集体经济组织或者村民委员会经营、管理;⑵已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有;⑶如果村民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济的农民集体所有。但是，《民法通则》、《土地管理法》上述规定并没有确认农村土地应归哪一个农民经济组织所有，从而并没有解决《宪法》第10条所遗留的问题。目前，中国农村现有乡镇政府5万多个，村民委员会70万个，村民小组500万个，如果这些组织都是集体所有权的主体，则实际生产生活中等于承认谁实际占有、支配土地谁便享有所有权，并没有在法律上说明应由哪一级或哪一个集体经济组织所有，农村集体土地所有权主体模糊现象依然存在。由于该规定没有确定哪一些农村集体经济组织可以成为农村土地所有权的主体，土地权属的真正代表者究竟是哪个农村经济组织，也没有专门的法律文件给予确认。《民法通则》与《土地管理法》的规定存在矛盾，“政社分开”政策，说明乡村行政机构和乡村合作经济组织是两个独立的组织，而法律上土地权主体有两个，即《民法通则》将产权赋予行政村，而《土地法》将产权仅赋予合作经济组织，并且两个法律在产权主体上存在重叠，既归村委会所有，又归村民小组所有。农村土地承包法，规定的发包主体有村委会、村经济组织、村民小组，与物权法的一物一权的规定相违背，与物权的唯一性、排他性、绝对性不符。3、征收土地补偿价格不公。《土地管理法》在第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的土地补偿费和劳动力安置补助费都是按被征收土地的3年的平均年产值六到5十倍计算，安置补助费最多不得超过十五倍，其补偿标准计算的基准是土地的年产值或者农地收益，地上附着物和青苗的补助费标准，由省、自治区直辖市规定。这意味着给与被征地者的土地补偿费是按照土地的原用途确定。而事实上，土地的价值在很大程度上与被征地的用途、所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的没有多少关联性。该法第43条关于“国家征收是农用地转为建设用地的惟一途径”和第54条关于“国家按有偿原则向城市建设单位出让土地”的规定来看，土地管理法事实上确保了我国土地一级出让市场由国家垄断，甚至明文规定政府可以先以公共管理者身份按照“被征收土地的原用途一当然就是农地的农业用途”给予补偿进行征地，再以市场主体的身份按照“土地的城市建设用途”市值把征得的土地批租出去。买进的集体土地是农产品最多15年的价格，卖出的是40到70年的工业用地或商业用地或建筑用地价格。这种“一征一售两种年限两种定价”，保证了政府经营的法定红利最大化。4、现实中公共利益不再是征收土地的前提。宪法第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”，物权法第42条也规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收征集集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”土地征收征用权具有强行性的前提和基础是公共利益，如果公共利益不存在，土地征收征用的合法性就受到挑战。因此，公共利益成立与否成为国家可以合法地强行取得和使用他人土地的决定性因素。对公共利益的界定一直是世界各国在土地征收征用问题上普遍争论的焦点。对其界定过宽，易导致土地征收征用权的滥用，对其界定过窄则限制了国家合理取得和使用土地的行为。为此大陆法系各国立法采取了两种办法来解决此问题：第一种是概述式，即只在法律中概括的规定土地征收征用的目的。在这种立法方式下，政府的自由裁量权较大，对司法、6行政机关的要求比较高。第二种是概述加列举式，即除了在法律中概括规定土地征收的目的以外，还具体列举了符合“公共利益”的各种公共事业。这种方式将原则性与操作性较好的结合在一起，为世界上大多数国家所采用，如我国台湾地区、日本、韩国等。《土地管理法》总则第2条第4款与物权法第42条都规定了土地征收征用的目的是“公共利益”，但却无有关“公共利益”的诠释与说明，对于具体什么事业符合“公共利益”并没有明确的规定。《土地管理法》在第五章建设用地中，不仅未规定“公共利益”与建设用地建设用的关系，而且在第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土的的，必须依法申请使用国有土际前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有土地。”这意味着当单位和个人需要建设用地时，必须寻求国有土地;而当国家所有的土地无法满足需要时，国家可以征收原属于农民集体所有的土地。即不论单位和个人所从事的经营活动目的如何，均不需以是否具备“公共利益”之目的来决定是否取得相应之土地使用权。司法实践中的难题由于国家垄断土地一级市场，法院在处理农村房屋及集体土地在不是集体经济组织成员流转时遇到困难，通常是按《城市房地产管理法》第八条的规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”来处理，物权法也作了类似的规定，第一百五十一条，“集体所有的土地作为建高用地的应当依照土地管理法等法律规定办理”。，即先征收为国有后由国家出让。最高人民法院在04年2月10日《关于人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条规定“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，7可裁定处理。但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应与国土资源管理部门协商一致后再行处理”，该规定就是上述法律精神的体现，但请注意在这一过程中，政府没有向农村集体组织支付任何征用补偿费用，却取得了土地所有权，农民丧失了土地所有权，同时政府还得到了一笔出让金与有关税费，实在是太不公平了。若不这么办，政府是不会同意办理过户办证的，个人认为高法的规定只宜作为解决执行难的权宜措施。在集体土地所有权中，成员资格与集体性质，常困惑着司法实践。如何确定集体经济组织成员资格，显得非常重要，他是茯土地补偿费、承包农村土地的前提。农民集体本身是一个集合概念，在这个集体中间，它是由一个个活生生的人来组成的，这个集体成员因人的生、死、进、出不断变化。我们能不能说农村土地集体所有是现有农村的所有人共同共有呢，按理是应当的，但是我们不能这么办。因为，假定这个村有1000人，有20000亩土地，那么这1000人对这个土地都是共同共有不可分割的，但问题是，以后出生的孩子权利怎么办?作为共同共有一定下来，其他人就不能拥有这个权利，同样，取进的媳妇怎么办?她的权利从哪儿体现?因为中国最大的稳定就是农村的稳定、农民的稳定，显然，共同共有、按份共有的解释不能解决这个问题。现在有人提出按马克思“总有”的思路来阐述说明这个问题，个人以为，虽然可将上述问题得到解决，但也与物权法产权主体明晰的要求不符。对完善集体土地权利利制度的简要设想8如何对集体土地所有权进行改革，学者们提出许多主张，主要有四种意见，一是理取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，二是理取消集体土地所有权，实