中国城市规划法规体系概要

城市规划体系中的《城乡规划法》惠州市市规划局学习班讲义城市规划体系中的城乡规划法•1.城市规划与法律---城市规划的形态研究•2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究•3.中国城市规划法规体系•4.城乡规划法解读1.城市规划与法律---城市规划的形态研究•城市规划有多种存在形式,城市规划科学、城市规划政策、城市规划图纸和文本、城市规划的计划、城市规划的法律。法律是城市规划诸多形态中的一种存在形式。其特点不是内容而是形式，是作为“法”的形式所带来的特征。•城市规划法规的三种类型；a.规定城市规划行为的法律---《中华人民共和国城乡规划法》、地方城市规划管理规定等；b.从城市规划科学中产生的法律---城市规划的技术规范；c.具有法律地位和效应的城市规划---法定规划，包括总体规划、详细规划等。•目前我国法定规划的概念和范畴尚不清楚，一般而言他有两种含义：其一是《城市规划法》和《城市规划编制办法》规定要编制的城市规划类型；其二是地方立法部门批准的城市规划，包括控制详细规划和开发规划等。1.城市规划与法律---城市规划的形态研究•城市规划科学与城市规划法律是两个不同的领域。科学是道理，法律是准则。科学道理是一种客观的自然存在，是不以人的意志为转移的；法律准则是人类社会的产物，他与人类的政治、历史与文化密切相关，并且随着他们变化而变化。城市规划法律是城市规划领域的行为准则。•城市规划是一个非常复杂和含混的概念，其复杂性表现两个层面，其一他可以从他涉及的对象—即城市规划的领域来认识；其二他也可以将他视为一项集体行动、或组织行为；规划的对象-城市是一个复杂而综合的领域，他包括：土地、建筑、环境、交通、体育与文化设施等，规划法律涉及的空间范围很大，几乎函盖人类所有的物质生活层面；其二规划行为的类型比较多，包括行政管理行为、规划编制行为和开发建设行为等诸多行为主体和活动类型，每种行为都有比较具体的行为规范。这两种复杂性结合在一起构成异常复杂的城市规划法律体系。1.城市规划与法律---城市规划的形态研究•目前中国城市规划法规体系主要包括三个方面；1）城市规划领域内的法律，主要是以《城乡规划法》为核心，以及完善与之相配套的法规、规章、技术标准和技术规范；2）与城市规划相关的专业法律，他是城市规划所涉及的具体内容，比如：土地、房屋、绿化、交通设施…..等在其他领域的专项法律、法规；3）一般行政法规，他是城市规划作为政府行政管理工作所遵循的法律、法规，包括：行政许可、行政程序、行政救济等几个层面。这里需要辩明的是城市规划法规体系与规划师所应了解的法律文件是有所区别的。从学科研究的角度来理解城市规划法律就是城市规划领域中的行为准则，也就是本节所列的第一条；目前的法规文件汇编是作为规划师所应了解的法规文件。1.城市规划与法律---城市规划的形态研究•法是行为准则的最高形式，它是通过国家机器来强制保障的必需遵守的行为准则。立法的依据是什么呢？立法的目的又是什么呢？各国法律体系的区别则源于此。尹文子曾阐述“法有四呈”：第一种法即“不变之法”，近于儒家所谓天经地义。第二种“齐俗之法”指一切经验所得或科学研究所得的通则，如“火必热”、“圆无直”等。第三种是刑赏的法律，后人用“法”字单指这第三种。第四种“平准之法”乃法的本意，应如律度权衡那样公正无私、明确有效。此四说法融合了各家的思想，尤其第二种和第四种揭示了法律的准绳应客观、公平的原则。然而由于时代的局限性，当时的法理学家所主张的法乃是第三种“治众之法”。这种观念持续到现在。1.城市规划与法律---城市规划的形态研究•中西法律的实质与差别。在西方的封建社会中，君主并没有绝对的权力，教王、贵族与君主之间一直存在长期的对抗。在这种特定的历史条件下，就产生了不同于中国的神学，君主的权力或法律的本质归之于人格化、偶像化的上帝。法律是建立在自然法、理性、正义、人权、社会契约等基础上的。正是在这些学说的指引下，形成了西方两大法系共同的法律观念以及法律的基本原则和制度。•规划法的作用及其局限性。法是社会团结的底线，否则社会将要崩溃。法也是社会共处的工具，作为社会共处的工具他与社会政治制度密切相关；在专制制度中法是一个阶级统治另一个阶级的工具；其地位低于统治阶级。在民主制度中，他是社会各组织、团体和个人之间的公共契约，其地位高于社会所有成员。法律很难实现一个完美的道德理想的世界。2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究–近代城市规划源于近代城市发展中的问题。英国是工业革命的起源地，他最早出现近代城市，也最早暴露城市发展的问题，法律是英国解决城市问题的主要手段，也是最早使用、最有效的手段之一。–近代城市规划问题不仅是社会问题，他需要提高法律来解决，而且还是一个科学问题，需要通过科学研究来解决，因而规划法律的发展有两条线索，一条是针对出现的新问题制定新的法律，另一个线索是通过科学研究将过去的建设经验转化为法律，前者表现为更加完整与清晰的规划行为规则体系，他包括规划机构的设置和规划行政体系的构建等，侧重行政法律制度的完善；英国的体系特点如此。后者突出表现土地与空间利用的规则，强调城市开发的技术规范，德国和日本的法规体系的特点如此。而法定规划—即区划是美国城市规划法规体系的重点。2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究•1949年之后中国成为社会主义国家，社会主义的城市规划与资本主义的城市规划的目的根本不同，这源于17-18世纪对城市问题的不同认识。达尔文主义将城市问题归结为物质环境，从而开始了近代城市规划科学；马克思主义将当时的城市问题归结为资本主义制度，力图通过社会革命来更本解决城市问题；苏联的社会主义不只是解决城市问题，而且要通过消灭城市来消灭城乡差别，只有经济计划而没有城市规划，或者说社会主义的城市规划是经济计划的一部份，是国民经济的具体化和深化。就社会主义的城市规划本质而言它是社会经济发展的实施计划，表现为城市建设规划，类似于建筑学的属于单纯的技术范畴，城市规划几乎没有任何社会功能。因而社会主义的城市规划只有一种形态---城市规划科学。2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究•我国城市规划法规建设依据经济形态大致可以分为两个阶段：1)1949—1992社会主义建设机器改革；2)向市场经济过渡。前阶段城市规划制度是苏联城市规划制度的翻版，只有城市规划的技术规范标准，没有城市规划法规；指导地方城市建设的手段是经济计划和中央文件和各种专题会议纪要。1978-1990的社会主义的改革时期，在总结前30年社会主义发展的经验教训的基础上，倡导建立法制社会，并且城市规划先行一步于1990年通过《中华人民共和国城市规划法》。自1992年确立向市场经济过渡以来近十几年，城市规划的立法途径主要有两条：第一是强化、深化与完善城市规划法，制定了一系列的配套法律和技术文件。这个过程是计划经济时代城市规划编制办法的程序化和规范化的延续，这些规范文件通常是将某个权威机构的特殊规划经验普及化。这种所谓试点推广的做法导致在全国盛行看似全面的，但刻板、僵化、规范的“八股文”式的规划编制方法，并形成工作习惯，从而构成目前这种脱离地方实际的规划编制体系。第二条途径是应对现实中不断出现的新问题，而由其主管部门将内部规章作适当的调整完善后转化为法律法规。这主要是针对过去完全没有的新事物，比如房地产的问题，则是借鉴国外的经验修订本国法律，这些立法都带有很强的行政管理痕迹和理想化、理论化的色彩。•3)社会主义市场经济制度基本确立，《物权法》和《城乡规划法》的颁布实施是一个时代的标志。2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究•当前城市规划的法制化是社会改革的必然趋势，也是法制社会建设的必然要求。在城市规划领域他表现以下几个方面：第一，城市建设的主体多元化，包括外资、国内企事业单位、集体与个体企业公司和个人；第二，政府的职能也发生了变化，一方面其作为城市建设的主体地位更加突出，另一方面它又要协调其他因素之间及利益主体之间的矛盾，使之形成合力促进城市建设。第三，城市社会的分层与分区、城市社会的差异化、利益主体多元化和文化价值上的冲突，使得城市规划的任务不仅仅是建设，还要肩负起“协调”的功能，在城市建设过程中政府不仅是建设的主体，而且还要肩负起协调各方利益的“裁判”角色。第四，伴着城市建设主体的利益多元化，城市规划管理方式与手段亦随之发生深刻的变化。由计划经济时代的行政管理方式向以“法”为手段的社会管理方式的转变。2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究•综观历史发展，解决城市问题存在不同的思想的诸多不同的手段，比如；行政手段是通过权利来干预和限制建设活动，中国古代社会既是如此；习俗和道德对建设活动的自我约束，传统乡村社会就是如此；法律是将社会共识转化为行为规范,并通过国家机器保障；科学的研究和宣传是通过一个理想城市来引导人们的主动建设行为。在解决城市问题的手段中，法律不是全能的、唯一的、最优的手段；他是特定社会制度和社会发展阶段的产物，正确的态度是不能忽视。也不能迷信。法律手段应当与社会制度想结合。3.中国城市规划法规体系•中国的法规体系是以宪法为顶端的锥状网络结构；城市规划法规体系是其中的一个支系，《城乡规划法》是仅次于宪法的、处于第二位阶的法律，是城市规划与建设领域的核心法律。规划法规的体系与国家的法规体系是同构关系，也是以《城乡规划法》为顶端的锥状网络结构，不过在规划法的外部环境中还有其他法律，除了上位的宪法之外，还有同位阶的其他法律，比如：土地管理法、水法、行政复议法等几十个法律。城市规划法与宪法是纵向关联，城市规划法规与其他法规也存在一定的联系，这主要是由于城市规划法所涉及的对象——城市规划区是一个复合的空间范围，其中包括土地、建筑、道路、文物、水资源等。城市规划法与这些对象的专门法律的关系，就其法律地位而言，有一些的地位是平等的，有一些的法规地位较城市规划的地位低，但分属于不同的部门和领域，因而，规划法与相关法律的关系是互相协调。3.中国城市规划法规体系3.中国城市规划法规体系•a.宪法是根本大法，在当代中国法律体系中，占有首要地位。•城市规划工作的法律制度环境是从《宪法》开始的。其涉及到与城市规划密切相关的内容主要有•（1）关于基本社会准则和社会治理基本原则的规定。例如，《宪法》规定国家的一切权力属于人民，城市规划作为一项政府职能和政府的公共政策，其决定权也应该在于人民，而不是其他。•（2）关于所有权及其相关法律关系的规定。土地管理法、物权法等例如，自然资源属于国家所有，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。公共财产神圣不可侵犯，公民的合法的私有财产不受侵犯。为了公共利益的需要，国家可以征收、征用土地和私有财产。•（3）关于公民基本权利的规定。包括人身和个人的权利和自由、政治权利和自由、社会经济权利、受教育的权利和文化活动自由等。•（4）关于基本价值观的规定。比如，国家保护重要历史文化遗产，保护环境等。3.中国城市规划法规体系•b.行政法是调节国家行政机关职权和活动的法律。•中国行政法可划分为一般行政法（总则）和特别行政法（分则）。特别行政法通常指民政、治安、文教卫生、交通、市政建设等各方面行政管理的法律、法规。从80年代初《文物保护法》到1997年《公路管理法》都属于特别行政法。一般行政法包括一般行政程序法和行政诉讼法。它涉及对所有行政机关组织活动、程序和行政法律关系都共同适用的基本问题。在城市规划领域，针对政府部门编制、实施规划的行为约束；违反城市规划的行政处罚；针对规划部门决策的法律申诉适用于几部主要的一般行政法，包括《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等。•在一般行政法和特别行政法中，都既有实体行政法又有程序行政法。值得注意的是，行政实体法偏重于肯定一般行政机关作为行政主体而享有的管理指挥者的优越地位，确认其所发出的行政行为（对一般行政相对人而言）具有不可抗拒的法律效力，着眼于保证行政权力畅通