浅谈我国电力体制改革

浅谈我国电力体制改革0引言改革本身需要承受巨大压力和风险，对电力体制改革更是如此。实践证明，要实现电力工业的又快又好发展，必须打破垄断，引入竞争，构建规范有序的电力市场体系，发挥市场在电力资源配置中的基础性作用。我国1998年撤消电力部，并同时在山东、辽宁等六省开展“厂网分开、竞价上网”试点工作，标志着我国的电力体制改革正式拉开了序幕。然而，电力市场化改革在世界范围内仍处于探索阶段，尚无完全成熟的经验和规范的模式可以借用。我国又是一个从计划经济向市场经济转轨的国家，也没有现在样板可供借鉴。电力市场如何来建立、竞争方式如何来确立、市场模式如何来确定都是摆在我们面亟待解决的课题。1．我国电力市场的现状与原因分析1.1我国电力市场的现状1.1.1厂网分开的现状我国的电力工业一直以来都由国家垂直一体化垄断经营。2002年12月，国家电力公司被拆分为两大电网公司（国家电网和南方电网）和五大发电集团（即国电、华电、华能、大唐和中电投），实现了“厂网分开”。目的是把发电环节从整个系统中分离出来，成为独立的发电公司。各发电公司通过竞价上网的方式向用户提供电力产品，改变以往核定电价的发电定价方式，使得上网电价由发电侧市场决定，形成各发电公司在发电侧市场竞争售电的局面。然而，4年多的时间过去了，发电企业虽然独立出来成了市场主体，但在当前的电力体制内，却形成了单一买方和单一卖方的市场结构（针对发电企业来讲，电网公司是单一买方，对终端用户来讲，电网公司又是单一卖方）。电网承担电力的输、配、售以及调度，在购销两端进行双重垄断。另外，华能集团近来的一次特许参股行为，获得了南方电网15%的股权，使得华能成为我国第一家持有电网股权的发电企业，也打破了2002年电力改革所形成的厂网分开、互不参股的局面。试想，如果其他发电企业也效仿华能，寻机介入电网，厂网合一的弊端将会重新出现。1.1.2区域电力市场建设的现状由于电力市场覆盖范围过大，市场成员众多，因而倾向于建立分层分区的电力市场。2003年8月，电监会颁发了《关于区域电力市场建设的指导意见》，选择在东北率先进行试点。并计划用三年左右的时间，初步形成华北、东北、华东、华中、西北、南方等6大区域电力市场。时至今日，进展并不顺利，而且一直以来都是形式大于内容。其中东北区域电力市场选择两部制上网电价[3]（1/3的容量电价由国家价格主管部门调整和制定，2/3的电量电价由市场竞争形成）全电量竞争模式于2004年1月进入模拟运行，2005年5月试运行，最后由于平衡账户资金亏损较多而被叫停；华东区域电力市场选择部分电量竞争模式于2004年5月模拟运行，尽管只模拟、不结算，仍然出现了购电成本增高，电网企业亏空的模拟结果。1.2原因分析我国电力市场建设进程缓慢，目前的电力格局也背离了2002年改革的初衷。有业内人士认为，从2004年开始，以厂网分开为主要原则之一的电力改革出现了范围广泛的“回潮”迹象。一方面表现为电网公司通过各种渠道重新参与投资电厂；另一方面，又出现了在既定的改革安排没能如期推进，调度没有完全独立的情况下发电企业介入电网的特例。这对电力改革而言，某种程度上是反复，甚至是倒退。综合各方面言论，归纳其主要原因如下：1.2.1法律法规不到位。电力市场化改革必须立法先行，1996年颁布的《电力法》和1998年颁布的《价格法》严重滞后，已经根本不能适应电力改革与发展的新形势。2005年，尽管出台了《电力监管条例》，但在法律上，《电力法》才是电力管理体制的根本大法，《条例》是服从于根本大法的。1.2.2电价的行政审批与电力竞价上网存在冲突。价格是对市场供求关系的一种反映，供大于求，价格下降；供不应求，价格上升，这是市场经济最基本的规律。目前我国正处于电力市场建设的初期——单边开放的发电侧电力市场阶段，上网电价仍由政府以成本为基础进行定价，电价不能及时反映电力市场的供求情况，造成电力资源的扭曲配置。1.2.3市场机制不完善。我国电力市场虽已有试点，但配套的电价机制、投资机制、监管体制等还不健全，市场规则不完善、不统一，缺乏公平的市场交易平台和交易规则。1.2.4发改委和电监会的职能矛盾，也影响了电力市场建设的进程。2003年3月，国家电监会成立，开始履行电力市场监管的职责，实现了“政监分开”。可实际上，电监会名曰管市场，管准入，但在电价和项目审批上，却取代不了发改委的行政审批。有业内人士认为：要真正发挥电监会的作用，就必须打破以对电价和电力项目行政审批为实质的行政性垄断，改由电监会制定电价的竞价规则，并建立市场化的价格机制。既要保护消费者的利益不受损害，防止因不公平竞争和垄断而形成高电价，同时也要保证电力企业本身的利润，尤其在发电端形成有效的竞争。1.2.5电力体制改革是一项影响到上下游利益格局的改革，某种情况会出现阻力大于动力的情况。2．国外电力体制改革的经验和教训纵观各国电力体制改革，基本上都是采取把发电、输电、配电、售电４个产业链分开，首先从发电和电力批发领域引入市场机制，再逐步深入到电力零售市场。形成了目前全球范围的四种基本模式[7]：①整体垂直垄断模式：发、输、配、售电环节主要由一个公司垂直一体化垄断。②单一买家模式：电厂和电网分离，发电环节竞争，电量由一家电网公司收购，并销售给用户。③分散垂直垄断模式：分区域发、输、配、售电环节由一个电力公司垂直一体化垄断。④按环节分离模式：按发、输、配、售电环节分割，在发电、售电环节引入竞争，输电、配电在政府监管下垄断经营。2.1美国电力体制改革美国的电力企业以私营为主，电力改革目标是放松管制、引入竞争、打破垄断、降低电价。大企业用户是推动改革的原动力。美国电力工业以州管理为主，联邦能源委员会只提出厂网分开、发电引入竞争机制的要求，具体改革方案由各州结合实际情况自行确定。改革模式多样化，既有PJM电网的成功经验，也有加州停电的失败教训。2.2英国电力体制改革英国电力体制自1990年私有化以来，政府对电力工业进行了结构改组，将原来的中央电力局分成三个部分：①发电部分建立了独立经营的国家电力国际公司、国家发电公司、国家核电公司；②输电部分建立了国家电网公司；③配电部分则组建了12个独立经营的地区性电力（配电）公司；英国私有化改革的设想是厂网彻底分开、输配分开、用户自由选择供电商，将发、输、配、售电各环节分解。但经过十年左右的时间，英国又重新出现了纵向整合的趋势。从私有化模式到管制的不断加强，使得一部分人认为：破碎分割（发、输、配、售分割）才能实现公平竞争，只不过是学者们的“纸上谈兵”[6]。2.3其他国家的电力体制改革加拿大、挪威等国政府需要强制设置价格上限或其他手段来控制电力公司操纵市场。在发展中国家和转轨国家的电力改革大都遇到重重困难，陷入了危机[4]。一些国家电力改革后，发电成本上升，由于国家控制电价，投资者得不到预期回报，相继撤资，加剧了电力短缺。3．探索我国电力体制改革之路3.1我国电力体制改革之路我国区域辽阔，各地区间的电力市场环境差异很大，无法套用别国模式。只能在广泛吸取经验与教训的同时结合本国实际，制定符合我国国情的改革目标。笔者认为：我国电力市场化改革应该是渐进的，按产业链（发电、输电、配电和售电）进行分拆和重组，将参与竞争环节（发电、售电）与自然垄断环节（输电、配电）相分离。从改革时序来看，发电环节应最先引入竞争，建立公平的市场竞争机制；售电环节（零售市场）逐渐引入竞争机制，使终端用户能够自由选择供电商；输电环节和配电环节应被视为自然垄断领域，保持适当的经济规制。在管理上，应使电力企业接受来自政府的管制和电监会的规制的双重管理[2]。如图1所示。图1我国电力市场的双重管理模型在图中所示的电力市场环境下，政府并没有完全退出，制定政策和发展规划仍然还是政府的职能。政府拥有更多的国家产业政策和发展规划的战略信息，而电监会则拥有更多的电力企业市场运行的信息。由政府制定政策，电监会执行政策。在这种模型下，电监会可以不取得政府批准就做出提高或降低电价等重要决定，克服了政府管理落后于电力生产经营组织方式的现实，也避免了权利过分集中的弊端。从而解决了当前电监会和发改委之间的职能矛盾。3.2几点建议3.2.1电力市场化改革必须立法先行，应尽早建成以新《电力法》为核心的电力法律法规体系。3.2.2进一步明确电监会与发改委的职能划分和权限界定，提高监管效率，统一能源规划，确保电网的平稳运行。3.2.3我国电力资源还相对短缺。改革的目标不应该完全是为了降低电价，而应该是要尽量有利于电力工业发展，为社会发展和人民生活提供充足的电力，不能改来改去改成了缺电。吸取美国加州停电的教训，在发、输、配、售环节分离后，必须明确：由谁来负责电力供需的总体平衡，责任由谁来承担的问题。3.2.4电力市场化改革是经济体制改革的一部分，当前要解决的首要问题是完善经济体制。建立适合于电力行业的市场机制，研究、制定符合实际的电力市场规则和制度，同时使各配套环节形成合理的格局，营造一个健康有序的市场环境。3.2.5研究中国电力市场生成和发展的规律，根据我国国情制定有效市场保障机制，实现电力市场的有效运营。4．结束语培育健康、完善的电力市场体系，是我国电力发展和改革的生命线。电力体制改革是一项影响到全行业，和各参与方利益格局的改革，每一步必须小心谨慎，稳步推进。在目前的关键时期，相关部门和业内人士不应把争论的焦点放在“权势之争”和“分拆之争”上，而应该积极地探索一条符合我国国情的电改模式，作为指导我们下一步进行电力市场建设的方针。