07行政决策

第七章行政决策行政决策概述行政决策基本原则行政决策体制行政决策过程第一节行政决策概述行政决策的概念与特点行政决策在行政管理中的地位与作用行政决策的类型一、行政决策的概念与特点1、行政决策的含义是决策的一种，是指行政机关和行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平公正原则出发，依照法律和有关规定作出决定的行政行为。是行政机关和行政领导者进行行动方案设计、评价和选择的过程和行为。2、行政决策的特点（1）行政决策主体是拥有行政权力的行政机关和行政领导者。（2）行政决策客体是公共事务。（3）行政决策目的是实现公共利益。（4）行政决策的合法性，必须依法决策。（5）行政决策具有地域效力。（6）行政决策执行的强制性。二、行政决策在行政管理中的地位与作用1、行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位。2、行政决策主导着公共行政管理的全过程。3、行政决策是行政管理成败的决定因素。4、行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。三、行政决策的类型1、确定型决策、风险型决策和不确定型决策据决策的风险程度划分。确定型决策：是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，对决策实施的结果也能够确定，并根据明确的目标作出方案选择的决策。风险型决策：指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标必须冒有一定风险。（决策结果可通过概率计算而作出预测，因而要冒一定的风险。）不确定型决策：指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决定目标也不够明确，对决策的结果也不能控制和预测。（危机决策是不确定性决策的一种）2、程序性决策和非程序性决策（例行性决策和非例行性决策）据决策对象的结构性程度、有无先例可循划分。程序性决策：是指那些经常遇到的，有一定先例、程序、成规可以遵循的，重复性的日常事务所进行的决策。非程序性决策：是指没有遇到过的、无先例、程序、成规可以遵循的，非重复性的决策。程序性决策一般由中、基层决策者负责，非程序性决策则一般由中、高级决策者负责。3、原有决策和追踪决策据行政决策之间的先后关系和内在联系而划分。原有决策：是指独立于先前决策的初始决策。追踪决策：是指为修正、完善、补充原有决策的后续决策。4、经验决策与科学决策经验决策：决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策方案的选择，完全凭借在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式来进行。科学决策：决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。经验决策易墨守成规，缺乏创新；科学决策难以处理不能定量化的社会因素。5、理性决策和非理性决策/直觉决策6、战略决策与战术决策第二节行政决策的基本原则一、科学预测原则预测是对客观事物的未来发展趋势和状况的预见和推测。行政决策是建立在对未来发展与问题的预测基础之上的决策。二、信息准全原则决策正确与否的主要因素之一是准确、可靠、全面的信息。信息是进行决策的根据。没有信息不能进行决策，信息过多也难于决策。这就要求决策者具有较高的政策水平和分析与综合能力，要善于发现那些能够满足决策需要的信息。三、可行性原则决策方案必须以可行性为基础。任何行政决策都是为了付诸实施，必须切合实际，具有现实的可行性。是否适应、促进生产力的发展；人力、物力、财力、技术的可行性分析；与当时的法律、人们的习惯观念是否相适应的分析；能否同时满足大多数人的利益需求的分析……四、满意原则传统上认为决策应该以各种方案进行择优选择，选出的方案是完全理性的最优方案，但是，实际上最优决策方案是不存在的，只有相对满意的决策方案。任何决策都不可能达到完全理性，只能达到有限理性。最优决策方案只是一种理想状态，实际上任何决策方案都有其限制条件。那些能够满足决策要求和条件的方案就是好方案。五、公平与民主原则在进行行政决策时必须充分考虑到社会公平的问题。必须以社会最弱势群体为出发点做决策，而不能受强势利益集团的左右，为它们谋取高额利润，成为它们圈钱的决策工具。没有行政决策的民主化，就很难实现行政决策的科学化。一是实行行政人员的民主参与，二是实行专家学者的民主参与，三是实行公民（公众）的民主参与。决策参与形式：直接选举、全民公决、公共决策听证会、公示、民意调查、政务公开、座谈会等。六、实现公共利益的原则在进行行政决策时应当把实现公共利益作为衡量政府决策行为是否公平合理的重要标准。七、成本效益原则在进行决策方案选择时，应该选择那种投入人力、物力、财力和时间最少，或收益最大的方案。即，要选择尽量降低行政成本，而为社会公众提供最好服务、获得最大社会效益的方案。八、人本原则要求行政决策必须以促进人的全面发展作为决策的出发点。而且必须以普遍性原则为指导原则。所谓普遍性原则是指决策必须为每个人带来利益或全面发展机会，而不能是大多数原则。以人为本要求决策者必须考虑人与自然的和谐。九、法制原则决策必须符合宪法，必须符合有关法律和法规，必须符合党的方针、路线与政策。一是坚持行政决策程序的合法性；二是决策内容的合法性。一切违反国家宪法、法律、法规的行政决策都是无效的。第三节行政决策的体制领导决策系统公民磋商与参与系统专家咨询系统政务信息系统一、领导决策系统行政决策必须由一级政府或职能部门的行政领导者作出的决策。一般有两种决策方式：个人决策和集体决策。领导者有独自作出决断的权力，关键问题是这种权力使用的合法性。对决策权的合法性的监督一般由立法机关进行（一级政府）。政府的职能部门或其他行政机关的决策权由上级机关监督。领导决策系统是行政决策体制的核心，是实际权力的把持者。领导决策系统的基本任务确定要解决的问题和决策目标，把公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系统组织起来，围绕所要解决的问题和决策目标开展工作；组织专家咨询参谋系统拟定各种不同的决策方案；负责选择决策方案，即，进行决策，并对立法机关和上级机关与公民负责；负责推行决策，监督决策的执行，在执行过程中可以完善和修正决策，并且对实施决策的结果有完全的责任。二、公民磋商与参与系统政府决策必须集中和反映大多数人的意见和利益，不能片面地代表和反映少数人利益和特权者的利益。公民要求政府提供优质服务是公民的消费权，公民是政府的顾客。政府的决策如果不能代表和反映人民的意见和利益，政府就缺乏合法性的基础。公民磋商与参与系统的构成：社会信息反馈系统；政府与社会组织和社会团体的磋商系统；公民评价与监督政府的系统。三、专家咨询系统这是现代行政决策体制中的最重要组成部分之一，也是现代各国普遍采取的决策方式之一。专家咨询系统能够弥补领导者能力、智力和时间上的不足，使决策更具有科学性和可行性。专家咨询系统是由学者和专家以及资深行政官员组成。专家咨询系统的主要作用是拟定决策方案。它只有拟定方案和提出方案的权力，没有决策权，对政策执行的结果也不负任何责任。四、政务信息系统政务信息系统为领导决策系统和专家咨询系统提供各种政务信息。所以，要求信息必须准确、正确与及时。政务信息系统主要由如下机制组成：（1）建立一个收集各种社会信息和政务信息的网络；（民情民意，国内外的政治、外交、军事、经济、科学、技术和文化等信息，必须正确准确）（2）整理、分析和加工各种社会信息和政务信息。（分类整理等）行政决策体制的四个组成部分，缺一不可。领导决策系统是核心系统，它决定是否设置其他三个系统，决定它们如何发挥作用，决定它们之间的关系和协作。第四节行政决策的过程决策过程的理论模型行政决策过程的基本程序一、决策过程的理论模型1、理性决策模型（科学决策模型）代表人物：边沁、泰勒等决策标准：谋求最大利益。谋求最大利润；选择最优方案决策步骤：发现问题；提出目标；设计方案；预测后果；分析比较；选择最优方案决策者始终是理性的，每一步活动都是理性活动，整个决策过程都是理性化的。西蒙：满意决策原则。决策中不存在最优决策，只有满意决策。决策过程四阶段：（一）情报活动阶段；（找出制定决策的理由）（二）设计活动阶段；（找到可能的决策方案）（三）抉择活动阶段；（在诸行动方案中抉择）（四）审查活动阶段。（评价已进行的抉择）西蒙认为，实际决策中诸阶段是互相交织的。2、有限理性决策模型（满意决策模型）西蒙认为关键性的是前两阶段。在时间分配上，管理者及其职员应该用大部分时间去“调查经济、技术、政治和社会形势；判别需要采取新行动的新情况”；用较大部分的时间“独自或者是跟他的同僚们一起去创造、设计和制定可能的行动方案，以应付需要作出决策的形势”；“用较少时间来选择他们为解决已确认的问题而制定的而且对其后果也已做过分析的决策行动”；同时，“还得用适量的时间去估价作为重复循环一部分的，再次导致新决策的过去行动的结果”。西蒙认为，这是一个管理者所做的主要事情。3、渐进决策模型由美国政策科学家查尔斯·林德布洛姆提出。决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。一方面，决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。绝大多数情况下，并不是在有了明确的目标和方案后才去行动，相反，在有了一个大致方向时便开始行动，“走一步，看一步”，逐渐明确行动的目标并形成或完善行动方案。另一方面，决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。团体决策理论模型：决策的形成往往不是某个决策者个人意志的结果，而是各种利益集团相互作用的结果。精英决策理论模型：只有少数精英才是真正的决策制定者。4、混合扫描决策模型由美国社会学家阿米泰·埃特奥尼提出。认为决策过程应该是理性决策过程与渐进决策过程的结合。或者说，在决策过程中既要运用理性决策方法，也要运用渐进决策方法。问题不在于这两种决策方法是否有用，而在于什么情况下使用它们。有时理性决策适用，如我国三峡工程决策、政府基建投资决策等；有时渐进决策适用，如我国高等教育收费改革决策、我国税收制度决策等；有时，在渐进决策中的某个环节、方面需要理性决策……埃特奥尼把理性主义和渐进主义比喻成两台摄像机。前者是一种对全部空间作穷尽一切的细微观察的摄像机，运用代价高昂；后者是一种只对熟悉地区进行大致观察的摄像机，运用代价较低但准确度不够。混合扫描决策模型则是要求同时使用两种不同的摄像机，既要对空间进行多角度的观察，又要对某些部位进行细微观察。综合考虑以作出科学决策。二、行政决策过程的基本程序1、调查研究，认识问题进行全面、深入、细致的调查研究，以及时发现存在的现实问题，或准确判断和把握存在问题的性质、特点、范围、原因、价值、影响等。实是收集信息。2、科学预测，确定目标要运用科学理论和技术方法对存在问题的走势、所处环境、条件及解决问题的能力进行周密分析，准确判断，从而确定科学合理的决策目标。决策目标：（1）必须具有针对性；（2）必须明确；（3）要有约束条件；（4）要注意系统性；（5）要有现实可行性。3、确定决策标准，确定每个标准的权重确定决策标准：确定与实现决策目标相关的因素与需要解决的问题如，决策目标：建立城市的良好社会秩序决策标准可有：社会治安、犯罪率、意外伤亡事故、交通秩序、公共秩序等确定每个决策标准的优先次序，即确定权重4、科学设计，拟定方案可分为：粗拟和精心设计两个小的阶段。粗拟阶段：尽量从不同角度思考问题，探索各种有可能实现决策目标的途径和方法。此阶段应开阔思路、大胆设想，尽可能把各种有价值的方案都提出来。这些决策方案具有排他性，不能重复，不能相互涵盖。•粗拟阶段也是一个边寻找、边构思、边筛选的过程，把明显不具备主客观条件、代价太高、副作用过大的方案随时淘汰掉，只保留若干具备主客观条件、代价较低、副作用较小的方案。精心设计阶段：对保留下来的若干个有价值的方案进行细致和缜密的再设计和再构思，搞清每个方案各自的优劣和长短，以形成真正的备选方案。还要制定出实施方案的标准和步骤，确定