任振和 - (1 中国气象局培训中心 , 北京 100081 2 中国气象局计划

气象软科学2006年第4期-84-国际上气象预报和服务效益评估综述∗贾朋群1任振和2周京平1（1中国气象局培训中心，北京1000812中国气象局计划财务司）摘要在世界各国，无论国家体制如何，气象服务都首先是公共产品，即“公共气象”是现代国际社会广泛认可的理念。气象服务的核心——气象预报产品因此成为了“准公共产品”，但天气预报等准公共产品并非无价值可言，用非市场化的方法对其价值进行评估，不仅能够促进公众对气象公益事业的广泛认知，也是国家或其他投资方制定气象的资金和其他资源投入规划的重要参考。一、世界气象组织和气象效益评估活动世界气象组织（WMO）很早就认识到，全球气象服务对于各个国家和整个国际社会来讲，在投入和产出经济学分析上具有双面性：一方面支持预报服务的观测网和数据处理等需要巨大的资金投入；另一方面气象信息服务具有重大的经济和社会效益。如何在投入和效益之间找到气象工作的平衡点是全球气象界不可回避的挑战。1967年，在组织第一次全球大气研究项目（GARP）中的全球试验（FGGE）过程中，WMO在一份报告中就指出，“气象学家在回答不同气象要素观测的时间和空间昀佳密度问题时，长期犹豫不定……，一方面资料不足会导致预报产品不能令人满意，另一方面，过于密集的观测网可能越过了在经济上有效增加预报准确性的平衡点。”1987年，世界气象组织在英国召开了有关气象信息应用研讨会，时任英国气象局局长的Houghton以“气象信息服务的经济效益”为题目进行了重点发言。Houghton在报告中以具体数字分析了几个产业部门，包括航空、农业、公路交通、沿海产业等利用气象信息取得的效益，进而对气象服务的效益和成本比例进行了分析。Houghton博士还借用了20年前他的前任，1966年的英国气象局局长Mason的原话“天气预报带来的经济效益将相当于气象业务所必须经费的1～20倍”阐述了他的结论，认为当时气象预报和1966年相比准确性大幅度提高，提供气象信息手段不断改善，产品种类和应用领域不断扩展，因此气象总体效益－成本比例会比1966年的估计值大很多。∗收稿日期：2006-10-30，本文在中国气象局气象效益评估研究组的统一部署和指导下完成，研究组全体成员针对本文的内容选题、初步结果和结论等进行了多次有意义的讨论，为本文的完成打下了基础。效益评估-85-图1WMO为2007年3月19－22日在西班牙举行的“（第三次）气象服务社会－经济效益评估”国际会议设立了专门网页，陆续给出世界气象组织和各方提供的相关材料。这一做法是以往会议不多见的，充分证明了WMO对此次会议的高度重视正是这次会议，首次较为正式地确认了评估气象水文服务的经济－社会效益问题，是世界气象组织以及各国气象水文部门需要研究和重视的问题，也直接导致了世界气象组织在灾害损失评估和气象水文信息服务效益方面开展的一系列活动和二次专题会议的召开。在21世纪初，WMO专家又针对主要以气象信息的经济价值为依据的商业化气象服务及其与气象公益服务的关系问题，提出了气象服务的经济框架，以指导世界各国在气象活动中更好地协调各方面的利益。2007年3月，WMO还将在西班牙召开规模更大的第三次国际研讨会，并在会前通过专门网站，提供了大量有关气象服务经济效益评估方法、评估个例、评估结果和社会认知等方面的材料，供有关人员了解会议背景和作用(部分结果见图1~6)。（一）1990年WMO首次专题技术研讨会1990年3月26-30日，世界气象组织在日内瓦召开了“气象和水文服务的经济和社会效益”专题技术研讨会，来自67个国家的125位学者与会，会议围绕4个主题：1）气象软科学2006年第4期-86-0.0000.0020.0040.0060.0080.0100.0120.0140.0160.0180.020%发展中国家发达国家昀不发达国家过渡国家全球平均气象投入占GDP的比例(%)图2各种类型国气象事业投入占GDP的比例气象和水文服务的经济和社会效益评估方法；2）专业天气气候服务用户需求和相关经济学研究；3）专业水文服务用户需求和相关经济学研究；4）气象水文服务在经济社会发展中的作用和地位，共交流了60余篇论文。这次会议，是WMO在全球气象服务水平逐步提高，气象服务市场化开始扩大的背景下及时召开的会议。会议的目的是认识和归纳气象和水文信息价值的理论，向国家气象和水文管理部门的负责人提供促进服务和向政府及公众展示改进服务的收益的材料，同时也为制定WMO第三个长期计划作准备。首次会议就获得了很好的响应，不仅气象水文部门，一些私人气象公司也关注会议的进展。会议成立了由分别来自新西兰（主席）、埃塞俄比亚、法国、美国、波兰、印度、苏联和智利8位专家组成的会议项目组，对会议论文进行初步评阅和分类。会议交流的论文在会后以WMO第733号出版物方式出版，成为国际上关于气象水文服务经济和社会效益问题、同时也是从经济和社会学的角度和方法研究气象水文服务昀早的会议文献之一。在这次会议上，时任WMO秘书长的奥巴西教授在致辞中指出，WMO早在1960年代就开始关注气象和水文服务的经济和社会效益问题，认为这一问题的研究对各国气象水文服务机构，尤其是作为WMO成员的国家气象水文部门至关重要。他还从4个方效益评估-87-全球气象事业总预算按照国家类型分布(总计120个国家29.435亿美元)发达国家83.1%发展中国家14.1%昀不发达国家0.4%过度国家2.4%图3全球气象投入分布面阐述了气象水文服务对社会－经济发展的影响：1）任何国家在制定其社会－经济发展规划时，都要首先保证其人民的生命和财产免受包括激烈天气在内的自然灾害的威胁；2）可持续发展的理念需要考虑国家所处环境的质量以及环境的维护；3）在各种社会和经济活动计划中，必须建立在可靠的气象和水文数据之上；4）社会发展和经济建设计划的顺利实施和实现，都要将气象水文服务作为必要的保障。在这次会议上，来自中国的代表介绍了国内开展相关研究取得的成果，时任国家气象局副局长的马鹤年同志在会议报告中指出，根据对四川、广西、黑龙江、山东和广东等省市不完全的统计研究，我国气象服务的效益－成本比例高达40﹕1，这一结果比当时国际上各国给出的大约5～10﹕1，昀多到20～30﹕1的比例都要高，显示了新中国气象服务高效益的同时，也和我国是多气象灾害的农业大国的国情不无关系。（二）1994年WMO第二次专题研讨会1994年9月19-23日，在第一次会议取得成功的基础上，WMO又在日内瓦召开了第二次气象水文服务经济效益会议。这次会议受到了空前的重视，有127个国家和地区的255人参加，其中各国常任代表、气象局正局长就有84人。127个国家和地区占当时WMO成员国的47%。从会议交流的材料来看，在1990年代初，至少有英国、澳大利亚和美国等国家的气象气象软科学2006年第4期-88-01020304050607080回答数量航空农业公共天气服务海洋大众媒体能源交通相关教育建筑工业政府机构水资源自然灾害军事(国防)领域不同领域气象服务用户调查结果图4WMO调查得到的不同领域气象服务用户按照多少排列部门，或者与其他机构合作、或者邀请其他部门独立开展了气象服务经济效益较大规模的调查和研究活动，并取得系列成果，也成为国际气象界广泛宣传气象的昀好的事例。这三个国家在会议上提交的论文也昀多，占会议交流材料的40％。另外，十几家私人气象咨询公司的代表参加了会议（和1990年会议仅有2家私人气象公司代表与会相比，可以看出商业气象服务的发展态势），也让会议正面触及到了气象服务中的多方合作问题。效益评估-89-60%65%70%75%80%85%90%资金百分比发展中国家昀不发达国家过渡国家发达国家全球平均政府直接拨款占气象支出的比例图5政府投入占气象支出的比例会议明确提出了鼓励国家气象部门与私人气象机构合作，出发点就是让气象服务在整体上利益昀大化。表1给出这次会议一些国家得到的关于气象服务经济效益方面的主要结果。上世纪末，英国气象局从服务客户获得收入的比例逐渐提高，服务的市场化趋势明显。为了根据服务及其效益来决定需要优先加强的领域，同时也为了从政府争取更多的经费，需要展示气象服务带来的经济效益，特别是说明投入与效益的关系。为此，气象局委托Bramshill咨询公司以及曼彻斯特大学和伯明翰大学学者共同开展了6个月的专项调查和研究。研究采用的是一种自上而下的方法，如针对某一产业，用一系列因子分析其总产出、对天气敏感的业务、可避免损失的比例、容易出现的有影响天气（如高温、大风、暴雨和大风等）和预报这些天气的准确度等。另外，当客观分析不能完全适用的时候，就请行业和气象专家进行主观估算，经过讨论达成共识。澳大利亚气象局与马阔里大学气候影响研究中心合作，对气象局提供给澳大利亚各界的气象信息和服务的经济和社会效益进行了系统评估。评估分为4个子计划，即：1）无偿提供的公共气象服务的经济价值；2）农业气象服务的价值；3）国内民航业气象服务经济价值；4）采矿业气象服务经济价值。气象软科学2006年第4期-90-020406080100120数量国家气象部门军事机构私人公司农业部门航空服务国际私人气象服务国家气象与其他政府部门服务机构全球气象服务提供者分布图6全球气象服务提供机构分布其中前两个子计划主要采取意愿评估和用户调查的方法开展，后两个子计划则用成本—产出分析方法进行估算。在对公共气象产品进行评估时，假设将其作为消费品，通过电话对新南威尔士州的大约1000个家庭进行意愿调查，得出全州公共气象服务的总价值。评估中还采用了“列联表评估法”，对改进的信息服务的经济效益进行推算。美国著名的经济学者Murphy在会上介绍了针对单个用户，评估天气和气候预报经济效益的方法和结果等问题。他在出席上次会议后，完成了一本研究天气和气候预报经济价值的专著，并得到世界气象组织的资助，在1994年出版。他在报告中强调了气象预报价值评估的跨学科性质，认为必须制定一个长远和连续的计划，才能很好地开展这项工作，并发挥实效。中国气象局也派出了代表参加此次会议，并在会上介绍了中国气象服务工作提高效效益评估-91-表1各国年气象水文服务效益汇总（据WMO，1994）年份比例年效益绝对值说明气象总体效益比例俄罗斯1﹕10~1﹕15英国1﹕6~1﹕2010亿英镑包括国防、公众、民航、商业和环境5个方面的用户，对15个产业部门以及公众、政府、组织和空军等进行分析，开展了全国范围的调查法国1﹕5~1﹕20法国气象局的商业化政策，使其在航空、国防和国家安全等方面获得国家投入快速增加。另外，在电力（每年400万法郎）、公路交通和公共工程等领域获得效益新西兰1﹕17美国1﹕8中国1﹕40服务特色使得比例较高，但也可能与统计方法上的差异相关农业领域效益蒙古1﹕3英国1.4亿英镑包括渔业越南1﹕103000万美元指1993年情况比利时225美元/公顷单指果树种植中的防霜效益乌兹别克1﹕6水文信息对棉花种植的效益美国2.65亿美元指一次理想的ENSO预报带来的效益水文领域效益澳大利亚1﹕9英国2100万英镑对1986-87年流量站效益的昀佳估计结果国防及交通英国-2.8亿英镑气象保障导致的实现了训练目标，但飞行、炮击等训练次数的减少；交通1.6亿英镑公共服务建筑业和其他英国8.8亿英镑激烈天气预报服务1.5亿英镑，日常生活中大众对气象服务“意愿”付费5.4亿英镑，燃气和电力服务1.4亿英镑，建筑业1.9亿英镑，包括建筑业、制造业和服务业，具体效益分别为1.1、0.1和0.7亿英镑气象软科学2006年第4期-92-益的6条重要经验：1）公益服务放在首位；2）农业服务为重点；3）加强现代化建设；4）完善双重领导体制；5）发展专业有偿服务；6）加强宣传和教育。特别是，在会后总结材料中，提出了在气象服务效益方面，除了经济效益，还应包括社会和生态效益。其中生态效益在世纪之交也引起国际社会的更大关注，在各种相关的重要文件中，气象信息的效益问题，逐渐被归结为经济、社会和环境三个方面，其中的环境效益，就是我们昀早提出的生态效益