PPP模式操作流程与要点

PPP模式操作流程与要点主讲：李刚清华大学法学博士北京市资略律师事务所合伙人、主任PPPChina俱乐部、北京政企合盈经济咨询中心执行合伙人中国财政学会公私合作专业委员会委员2015年7月31日2015城市景观河湖/小流域综合治理与生态修复论坛PPP模式与PPP的具体运作方式2从政府购买服务到PPP20130906国务院关于加强城市基础设施建设的意见国发〔2013〕36号20130926国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发〔2013〕96号）20140414关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知财库[2014]37号20140826财政部国家发展和改革委员会民政部关于做好政府购买养老服务工作的通知财社[2014]105号20141125财政部、民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知（财综〔2014〕87号）20141215财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号）20150205环保部发布《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（环发[2015]20号）PPP政策文件2013年11月在十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”20140921国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号）20140923财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）20140926国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发[2014]45号）20141023关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预〔2014〕351号）（成文日期9月21日）20141116国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发[2014]60号）PPP政策文件（续）20141129财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金[2014]113号）20141202国家发改委关于开展政府与社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号），附件：政府和社会资本合作项目通用合同指南20141230财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金[2014]156号），附件：PPP项目合同指南（试行）20141231财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号）20141231财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）20150414财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知财金[2015]21号5PPP政策文件（续）20141231财政部住建部水利部关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知财建[2014]838号20150112国家能源局关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见国能新能[2015]8号20150310发改委国开行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知(发改投资[2015]445号)20150317国家发展改革委、财政部、水利部联合印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）201503发改委、住建部关于开展县城深化基础设施投融资体制改革试点的通知（发改投资[2015]501号）20150425发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（令第25号）PPP政策文件（续）20150511国务院办公厅转发财政部人民银行银监会《关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题意见的通知（》国办发[2015]40号）20150519国务院办公厅转发财政部发改委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发[2015]42号）20150625关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知财金[2015]57号《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》（闽政〔2014〕47号）20150124三明市人民政府《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见》明政〔2015〕2号20150318厦门市推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式实施方案2020/6/24PPP项目操作流程PPP项目识别（范围）发改投资[2014]2724号：财金[2014]76号财金[2014]113号国发〔2014〕60号6部委令第25号国办发[2015]42号财金[2015]57号具体规定选择和设计项目的建议首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流的项目。如果项目本身现金流较弱，则应该注意构造较好的长期盈利模式，如经营性资源补偿。一些基础设施项目有较强的社会性，即具有较高的间接经济效益，而直接经济效益较弱，因此，构造盈利模式时可合理加入垄断性。对于经济回报能力较弱的项目，应提供灵活的政策和有力度的激励措施。比如：可以设立最低经营收入保证，对于水厂、电厂这样的项目，为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务；对于隧道、公路交通这样的项目，当现金流大幅度下降时，政府给予适当的补贴；此外，还可以采取授予经营现有收费设施的专营权等方式保证民间资本的积极性（TOT,O&M,MC）。投资者如何选择PPP项目（投资原则）投资者判断PPP模式下的投资风险，有必要从政府财力、社会资本实力、项目收益等多个角度去判断。2724号文：市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的县市（试点）建行《PPP业务营销指引》重点选择地方财力雄厚且增长稳定，中长期财政规划和预算管理完善，财务报告制度健全，价格调整最极致，财政补贴机制和绩效评价机制完备，信用记录良好，当地金融环境稳定的地方政府或其依法授权的项目实施机构。（项目所属地区经济基础较好，财政实力较强，债务率控制在合理范围，且近年公共预算收入增速和城镇居民人均可支配收入增速稳定….当地产业支撑能力较强，就业条件较好，居民社会保障体系较为健全）特别防范部分地方政府因受举债规模所限，强行将不成熟的项目通过PPP模式转型，将存量政府债务转为企业债务，逃避政府偿债责任。省级及省级以上的、有良好市场前景的PPP项目最具投资价值，其次为财政收入良好的地市级和区县级、具有良好市场前景的PPP项目。PPP模式中不同主体及其分工•发起人政府（行业主管部门）或社会资本•实施机构政府•PPP中心财政厅（局）发改局（委）•联审机制（机构）•政府人大及其常委会•社会资本融资平台公司地方控股国有企业•咨询机构解读PPP项目常见的参与方PPP具体运作模式的决定因素财金[2014]113号：具体运作方式的选择主要由1、付费定价机制2、项目投资收益水平3、风险分配基本框架4、融资需求5、改扩建需求6、期满处置1516项目现状经营性准经营性非经营性明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目建成项目（存量项目）TOTTOT\O&M委托运营O&M管理合同MC改建、扩建项目\新建项目BOT\BOOTLBO\BBO\ROT\BTO\BOOT\BLOT特许经营权附加部分补贴或直接投资参股BOT\BOO\ROTBOOPPP项目支付/回报方式操作原则利益共享合理利润率（以银行中长期贷款利率水平为基准）社会效益风险共担长期合作回报机制构建现金流使用者付费政府付费缺口补偿（可用性付费、使用量付费、绩效付费）盈利性资源综合利用风险分配原则1承担风险的一方应该对该风险具有控制力2承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）3承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机4由该方承担该风险最有效率5如果风险最终发生，承担风险用和损失转移给合同相对方。6设置风险承担最高限额按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控（风险上限）等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和社会资本风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。常见风险的分配政府承担的风险社会资本承担的风险1土地获取风险（在特定情形下也可能由项目公司承担）1如期完成项目融资的风险；2项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能由政府方承担，也可能由项目公司承担）2项目设计、建设和运营维护相关风险，例如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险等3政治不可抗力（包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等）3项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能方承担，也可能由项目公司承担）44获得项目相关保险。共担风险自然不可抗力项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险、最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担政府支付管理的原则以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定从补建设向补运营逐步转变，探索动态补贴机制财政补贴支出分类纳入政府预算，并在中长期政府规划中予以统筹进行财政承受能力论证，合理确定补贴金额，严控政府或有债务通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式加强政府投资引导，优先保障配套投入PPP项目文件清单依据《操作指南》（财金[2014]113号）项目识别阶段项目准备阶段项目采购阶段项目执行阶段项目移交阶段图示实施方案案例一公共文化中心案例二流域治理案例三市政公路主要内容1项目概况基本情况、经济技术指标、股权情况2风险分配基本框架风险分配原则、分配结果3项目运作方式选定的方式及理由4交易结构投融资结构、项目回报机制5合同体系体系、项目合同主要内容6监管架构授权关系、监管方式7采购方式选择选择与理由、批准8物有所值和财政承受能力论证结论物有所值评价物有所值评价指引征求意见稿财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。主要内容解读物有所值（VfM）评价报告的内容案例•1、项目基础信息：项目概况、产出说明、项目运作方式和风险分配框架等•2、定性分析结果：评价指标及权重、专家意见、评分结果等•3、定量分析结果：参照项目及其合理性说明，PSC值和PPPs值计算机调整的依据和结果，PPPa值计算的依据和结果等•4、评价结论：是否通过物有所值论证•5、附件：初步实施方案、项目实施方案、新建和改建项目的可行性研究报告、粗娘公共资产的历史资料财政承受能力评价案例•关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知财金[2015]21号•步骤：责任识别（股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入）、支出测算、能力评估（财政支出能力评估、行业和领域均衡性评估）、信息披露（项目目录、项目信息、财政支出责任情况）•识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估•PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。•财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。•每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。•鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。2020/6/24PPP常见合同体系PP