从多元程观点谈苏花高兴建决策之议程设定与政策选择

從多元流程觀點談蘇花高興建決策之議程設定與政策選擇171從多元流程觀點談蘇花高興建決策之議程設定與政策選擇*魯炳炎一、緒論二、政策個案簡介三、理論文獻回顧四、研究方法五、蘇花高興建決策分析六、討論與探索本文從多元流程（multiplestreams）的觀點，運用內容分析法收集到的新聞事件為素材，試圖就民意的表達探究其對於蘇花高興建與否的衝擊，以解釋政策方案抉擇多變的軌跡。基於政策參與者的核心價值、議題的政策論述、以及對於議程設定的能力，本文的論述重點在於政策方案的選擇和決策作為的形成，是本文感謝兩位匿名審查委員的賜教指正，特別是兩位審查委員在分析架構與分析方法方面的具體修改意見；在統一譯名方面，本文將multiplestreams譯為「多元流程」，但是將policystream則譯為「政策流」。此外，本文也感謝2008台灣政治學會研討會（11月22日至23日）的評論人，國立台北大學陳金貴教授提供詳細的修改意見，特別是他認為政策企業家並不是分析主體，議程設定才是本文主體的看法，促使筆者於2009年大篇幅修訂本文時能夠有所依據。國立東華大學公共行政研究所副教授。E-mail：[e-mail]投稿日期：2009年08月11日；接受刊登日期：2009年12月17日。東吳政治學報/2009/第二十七卷第四期/頁171-240。172東吳政治學報/2009/第二十七卷第四期如何型塑出來、由誰進行運作、以及如何互動產生。研究結果顯示，多元流程彼此相互影響，但影響程度不一；政策視窗的關閉可能是因為決策者無力解決問題，行政首長認為政策性的宣示已經足夠，或是為了顧及選票考量而尊重環境影響評估之專業管轄權限。本文認為，Kingdon（1984;1995）所建構的理論，並未能夠解釋重大政治事件對於議程設定的關鍵重要性，第二次政黨輪替使得政策方案的抉擇轉而朝向、並促成非漸進式替選方案的提出，這符合Durant和Diehl（1989）對於趨同模式的界定指標，同時也否定Kingdon認為政策方案是漸進發展的看法。此外，成功的政策企業家可以透過焦點事件的發生以及運用公共議程、政策議程、媒體議程、以及菁英議程所發揮的功能，型塑出其所偏好政策方案的語言符號，向其他政策參與者傳遞出清楚的訊息，再進而將其連結到政策方案的最後抉擇。關鍵詞：多元流程、政策企業家、政策選擇、議程設定、蘇花高速公路從多元流程觀點談蘇花高興建決策之議程設定與政策選擇173「我曾在就職時告訴縣民，我有責任維護花蓮的好山好水，一旦與經濟成長衝突，我寧願犧牲後者，來維護花蓮的好山好水，我的立場已經很明確。」---謝深山接受專訪時表示（王一芝，2004：236）。謝長廷答：提出「東台灣領航計畫」，就是：「蘇花高我不做了﹗」---（劉佩修，2007a：110）…蘇花公路全線彎道、急彎危險路段有二十處。近五年來死亡人數共一百四十二人，「絕對數字雖然不多，但以死亡率來看，生命損失是西部高速公路的一百三十倍。」國道新建工程局副局長曾大仁說。---（陳雅玲，2007：92）馬英九強調，蘇花高要等環境差異分析後再做，長達十年的工期，東部不能空等，未來三年要將太魯閣號由現有的廿四部增加到九十六部，改善台北到花蓮的交通。---（黃獻隆，2008）支持蘇花高的人強調，「我們只是要一條平安回家的路。」---（張世文，2008:51）一、緒論國道五號蘇澳花蓮段高速公路（以下簡稱蘇花高）的興建源起係於1990年由李前總統所提出之「產業東移」政策，工商業界倡議興建蘇花高速公路。第一次政黨輪替後，行政院於2002年12月27日核定總建設經費為962億元，北起北宜高速公路頭城蘇澳段終174東吳政治學報/2009/第二十七卷第四期點，南至花蓮縣吉安鄉，全長86.5公里的蘇花段高速公路。該項政策議題迄今（2009年）歷經兩次的政黨輪替、四次的總統大選、四次的縣長選舉、以及五次的立法委員選舉，截至2009年8月底第二次政黨輪替後一年多為止，都僅限於政策規劃和環境影響評估的階段。由於贊成與反對的聲浪一直相持不下，中央與地方政府也無法有效協調環境保護與經濟發展何者優先的各方意見，使得這項國家重大的交通政策，多年來仍是懸而未決。本文所要探討的問題在於：第一，基於多元流程理論，探討蘇花高興建決策過程如何因為新聞議題的時間遞移性，從而帶來政策議題的模糊面貌、政策價值的認知分歧、以及政策選擇的無法議決；第二，檢證Kingdon（1984;1995;2003）有關議程設定過程是非漸進式發展、而政策代方案則是漸進式發展的觀點。本文嘗試以蘇花高速公路興建決策的重大發展過程，選取2007年4月14日民進黨總統初選電視辯論會，2008年2月24日當時兩個主要政黨的總統候選人電視辯論會，新總統520上任之前的4月25日環保署環評會決議將蘇花高全案退回交通部，以及第二次政黨輪替之後、行政院長劉兆玄宣布將興建「蘇花公路危險路段替代道路」，四個階段重大事件發生隔天起算七天，運用內容分析法選取自由時報、更生日報（花蓮地方報）、以及聯合報所得到的新聞報導資料，做為探討蘇花高興建決策過程裡面，焦點事件發生後的民意表達，如何影響到議程的設定和政策替選方案抉擇的分析素材。由於議程設定的時間與決策環境互動之間的複雜性，本文除了回顧多元流程及其他議程設定理論的概念之外，還根據相關的評述修正之研究文獻，以蘇花高興建決策為例，做為和現有相關理論觀點的爭議進行對話和比較的基礎，並以理論概念的討論和重新探索做為代結論。從多元流程觀點談蘇花高興建決策之議程設定與政策選擇175二、政策個案簡介如表一的大事紀所示，從1990年4月起，到第二次政黨輪替後的2008年7月行政院長劉兆玄宣布將興建「蘇花公路危險路段替代道路」（何明國，2008）為止，其間的主要發展包括：蘇花高興建案在1999年11月19日進入環保署審查環境影響說明書的階段。行政院於2002年12月27日，宣佈同意辦理「國道東部高速公路蘇澳—花蓮段建設計畫」，蘇花高速公路的興建取得交通部的開發許可。2003年12月11日，當時的行政院長游錫堃宣佈蘇花高暫緩興建。後來環保署環境影響評估委員會，於2004年11月19日要求交通部進行「政策環境評估」。到了2005年12月27日，由於環境影響說明書通過三年沒有動工，超過環境影響評估法第16-1條的三年時限，依法應提出現況差異分析及對策檢討報告。時至2008年3月3日，環保署環評專案小組做成「有條件通過」的結論，蘇花高將分為兩階段施工，蘇澳到祟德段先施工。該案在2008年4月25日被退回交通部。以及行政院長劉兆玄在2008年7月6日，宣布將興建「蘇花公路危險路段替代道路」。回顧過去，其面向從中央到地方，經濟發展與環境保護的爭論，乃至於專家的環境影響評估結果和決議與地方民意之間的落差，以下分為「環評審查」、「回到原點」、以及「蘇花替」三個部份做進一步的敘述。首先，行政院曾於2002年12月27日宣布同意辦理「國道東部高速公路蘇澳—花蓮段建設計畫」，核定總建設經費為962億元，北起北宜高速公路頭城蘇澳段終點，南至花蓮縣吉安鄉，全長86.5176東吳政治學報/2009/第二十七卷第四期公里的蘇花段高速公路。1在2002年取得交通部開發許可的蘇花高於2003年12月暫緩動工之後，依據環評法規的規定，開發案三年內未動工，則依法必須要提出「環境影響差異分析暨環境現況差異分析及對策檢討報告」，而五度未過關的「環境影響差異分析報告」也必須要審查過關後才能興建（朱淑娟，2007）。表一蘇花高速公路興建決策過程大事紀時間說明1990/02/23行政院核定交通部的「改善交通全盤計畫」，蘇花高被列為「環島高速公路網發展計畫」之一。1990/04/08李登輝總統巡視花蓮時，提出「產業東移」的口號。1999/11/19蘇花高興建案進入環保署審查環境影響說明書的階段。2000/03/15行政院環保署通過蘇花高速公路環境影響說明書的審查。2000/08/26陳水扁總統表示，蘇花高速公路闢建工程是勢在必行的計畫，完成先期的規劃作業後即可動工。2002/12/27行政院宣佈同意辦理「國道東部高速公路蘇澳—花蓮段建設計畫」，全長86.5公里，核定總建設經費962億元。蘇花高速公路的興建取得交通部的開發許可。2003/11/21因為路線變更，交通部將環境影響差異分析送環保署審查。2003/12/11行政院長游錫堃宣佈蘇花高暫緩興建。2004/11/19環保署的環境影響評估委員會要求交通部進行「政策環境評估」。1.蘇花高速公路沿線的隧道總共11座，總長40公里，最長的九號隧道長10公里；沿線的橋樑總共27座，總長37公里。車道設計是全線雙向四線道，共有七個交流道，分別是東澳、南澳、和平、太魯閣、新城、花蓮、吉安（陳雅玲，2007：92）。在2008年7月6日，由行政院長劉兆玄所宣佈「將就環評爭議較小、常發生車禍的路段，先興建蘇花高的部份路段」（何明國，2008），所指的就是南澳到和平的路段。從多元流程觀點談蘇花高興建決策之議程設定與政策選擇1772005/12/27環境影響說明書通過三年未動工，超過環境影響評估法第16-1條的三年時限，依法應提出現況差異分析及對策檢討報告。2005/12/28行政院長謝長廷決定從2007年起，以六年六百億元的預算推動「廿一世紀東台灣領航計畫」，該計畫被花蓮縣各界視為取代蘇花高速公路之政策替代方案。2006/01/12立法院國民黨黨團提案通過決議，要求行政院應依計畫恢復蘇花高的動工，並凍結行政院三分之二的預算，在蘇花高動工之後才能動支。2006/08/31交通部完成蘇花高的「政策環境評估」。2006/12/22環保署的環境影響評估委員會通過「政策環境評估」。2007/01/18環保署的環評會認為蘇花高可能牴觸國土計畫法、海岸法、以及國土復育條例的立法精神，並質疑開發的必要性。2007/01/23行政院長蘇貞昌宣示，環境影響評估的程序一過，就要興建。2008/03/03經過環保署環評專案小組四度審查「環境影響差異分析報告」，做成「有條件通過」的結論，蘇花高將分為兩階段施工，蘇澳到祟德段先施工，之後再做到祟德到吉安段。2008/04/01經建會副主委張景森在「環境影響差異分析暨現況差異分析報告」確認會議上指出，蘇花高案應該由新的行政院決定是否興建。2008/04/25環保署環評會議決議蘇花高速公路興建案全案退回交通部。2008/07/06行政院長劉兆玄宣布興建「蘇花公路危險路段替代道路」。資料來源：本研究自行整理。而在2004年11月19日，環保署的環境影響評估委員要求交通部必須進行「『政策』環境評估」之後，交通部最後在2006年8月178東吳政治學報/2009/第二十七卷第四期31日完成蘇花高的「政策環評」，而這項政策環評在2006年12月22日的環保署環評委員會獲得通過，原先已經暫停的蘇花高環評實質審查再度啟動（楊少強，2007：96）。其次，蘇花高從2003年12月11日停工之後，補提的環境差異分析迄今共經歷九次審查會，「每次幾乎都是退回、重新補件」（蔡惠萍，2008），國工局改以分段興建的方式重新送審，將蘇澳到祟德的山區路段及祟德至吉安的平原路段（26公里）切割。因此，攸關興建與否的「環境影響差異分析報告」，經過環保署環評專案小組四度審查，在2008年3月做成「有條件通過」的結論（朱武智，2008），蘇花高將分為兩階段施工，蘇澳到祟德段先施工，之後再做到祟德到吉安段。在2008年3月22日總統選舉之後，蘇花高興建決策則在戲劇性的發展之後劃下句點。環保署的環境影響評估專案小組於「環境影響差異分析暨現況差異分析報告」之確認會議，當時的經建會副主委張景森認為，蘇花高案應該由新的行政院決定是否興建，而且該案在計畫核定後才進行政策環評，「交通部運輸研究所的『情境二』狀況，應該先強化運輸管理、改善蘇花公路，與行政院通過的『東部永續發展綱要計畫』符合，而非興建蘇花高速公路」（陳舜協，2008）。而（當時的）「環保署長陳重信在主持任內最後一次環評大會，大會最後