03杨保军-30年回顾与展望

城市规划30年回顾与展望杨保军中国城市规划设计研究院2009.10.24第6届中国城市规划学科发展论坛孔子云：吾十有五而志于学，三十而立，四十而不惑，五十而知天命，六十而耳顺，七十而从心所欲，不踰矩。对于国家来说，三十年前的改革开放，无疑是“立”。今年是“耳顺”之年。郑玄解释：耳顺，闻其言，知其微旨也。皇《疏》解释：闻其言，即解微旨，是所闻不逆于耳，故曰耳顺也。－－明辨是非，知所适从，能作出大智大慧的判断。城市规划学科伴随着国家成长，也走过了60个春秋。其间得失成败，值得总结。这或许是这次论坛的主题。前30年没有亲历，体悟不深，需要倚靠前辈们系统总结，所以只回顾后30年。因为学力太浅，只是回顾，谈不上总结。历史经验的总结须得事后进行方妥，因为睫在眼前长不见。一如登山的经验：爬山时只顾眼前，小心脚步，到一定高度回望，才知道哪一段走了弯路、错路。总的看，30年城市规划学科的发展成功多，失误少。否则，城市规划事业会越来越萎缩，就不会有今天的局面了。站在学科内部审视自身走过的历程，已有学者开始在梳理、总结。跳到学科圈外来看规划，或许可以提供另一个视角。30年来，经济发展是主线，改革开放是脉络。追寻改革开放足迹反观城市规划作为中国改革开放30年GDP增长情况（亿元）0500001000001500002000002500003000003500001978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008不考虑物价上涨因素，30年经济增长82.5倍，取得了巨大的成就。中国改革开放30年城镇化水平变动情况（%）051015202530354045501978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008城镇化水平大幅提高，即将越过50％（2008年末为45.68％）中国改革开放30年城市用水普及率变化情况0.010.020.030.040.050.060.070.080.090.0100.0198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007%中国改革开放30年城市燃气普及率变化情况0.010.020.030.040.050.060.070.080.090.0100.0198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007%中国改革开放30年人均城市道路面积变化情况0.02.04.06.08.010.012.0198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007%中国改革开放30年人均城市公共绿地面积变化情况0.02.04.06.08.010.012.0198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007%城市公共基础设施大幅完善中国改革开放30年全社会施工、竣工房屋面积变化情况050,000100,000150,000200,000250,000300,000350,000400,000450,000500,000550,000198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007元施工房屋建筑面积竣工房屋建筑面积住房建设如火如荼，居住条件得到显著改善。•计划经济时期：城市规划是国民经济计划的延续和具体化，是国民经济计划在空间上的落实。•1980年代：城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。《城市规划基本术语标准》•1990年代：城市规划是一项战略性、综合性很强的工作，是国家指导城市合理发展和建设、管理城市的重要手段（国发[1992]3号）•新世纪：城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。（温家宝，2001.7全国城乡规划工作会议）•现阶段：城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。《城市规划编制办法》我国城市规划社会功能定位的演变－－是否胜任？追寻改革开放足迹区域发展呈现由南向北、由东向西、由点及面的趋势说明：世情毕竟吹毛易，笔力须知透纸难。事后的观照难免有求全责备之嫌，权当内部自省吧。着重检视规划的前瞻性、战略性、引导性、影响力。1、农村改革成功，未预见流通市场会发育（后知后觉）大量市场出现后，参与规划，但把握不住规律（方知方觉）反观城市规划作为２、1979年四个特区选址未能参与决策服务；1984年沿海14个港口城市开放也未参与。从空间开发角度看，规划应大有作为。它们的政策一样，但发展参差不齐，因为忽略了“空间”要素。（影响力弱）忽略空间要素是主流经济学的致命缺陷市区GDP变化比较02000400060008000100001200014000大连秦皇岛天津烟台青岛连云港南通上海宁波温州福州广州湛江北海亿元1988年2007年市区总人口变化比较0200400600800100012001400大连秦皇岛天津烟台青岛连云港南通上海宁波温州福州广州湛江北海万人1984年2007年1.962.098.715.326801.57895.9850.11387.9010002000300040005000600070008000深圳珠海汕头厦门亿元1979年2007年31.4136.07287.23100.56861.55145500.8224301002003004005006007008009001000深圳珠海汕头厦门万人1979年2007年四个特区GDP变化四个特区人口规模变化市区城市人口建成区面积市区固定资产投资全市工业总产值港口吞吐量实际利用外资万人平方公里亿元亿元万吨万美元海口20.9204.44.11711183大连137.88417.7115.9438114886连云港28.8304.52492950宁波55.23246.3114.151041369深圳19382727.5825932925厦门34.373910.121.853357328这是沿海14个开放城市1987年的数据，20年后有天壤之别。３、1984年国家级经济技术开发区设立，未参与选址研究，也未主导其规划，导致开发区绩效差异大，与城市关系复杂化。４、1986年周干峙先生主持的深圳总体规划有创见，也有影响力，体现在城市空间结构、城市规模把握、设施配套标准和机场选址上。美中不足的是：没有预先考虑“关外”的规划控制。1996年总体规划扩展到关外，但为时已晚，一来大量开发业已存在，二来既有开发带有强大惯性。深圳2006年的现状图能告诉我们什么？关内：规划引导开发关外：开发牵制规划５、1986年国土规划提出“Ｔ”字型开发战略构想，建议上海作为中心城市，同时提出天津滨海新区开发建议，有远见，惜未出台。６、1986年城市规划学会区域规划学委会在南京召开学术会议，讨论我国的城市化，有远见，惜未被重视（影响力弱）７、城市总体规划对历史文化名城保护掉以轻心，没有采取结构措施。凡是延续原有结构的名城，等于判了缓期死刑！（远见不足）８、阮仪三老师的名城名镇保卫战，具远见卓识，功德无量。－－亡人之国者必先亡其史。合肥老城无锡老城９、1988年海南省设立特区，未参与谋划。总规简单落实上层意图，仿效深圳，未获成功。（战略思维不足）海口总规的失败说明带状组团结构不宜套用，它更适合超常规发展的城市。当初对海南的发展判断过于乐观（20年赶上台湾）10、1988年后根据王建的“国际经济大循环”理论，在沿海设立“两头在外”的出口加工区，未参与谋划和选址。（前瞻性、影响力不足）11、1990年开发浦东，1991年设立26个高新区，1992年沿江、沿边、内陆开放，均未参与谋划，只是事后落实。（影响力弱）12、1992年后，沿海掀起港口建设热潮，规划多依据腹地货源计算需求，以此“遏制重复建设”。（前瞻性不足）13、依据封闭经济体判读“产业结构雷同”和“城市用地结构失衡”。14、依据“理想”严格控制大城市，未顾及市场化、全球化以来的经济活动规律变化，陷入“屡败屡控”困境。（不知不觉）－－没有牵到牛鼻子，而是拽着牛尾巴来驾驭牛，劳而无功。15、乡镇企业带动小城镇发展，三资企业涌入，出现一种新型城乡格局。吴良镛先生在张家港的规划中率先突破规范，不是按照孤立的城镇来平衡用地。（具前瞻性）－－没有规矩不成方圆，但规矩不等于僵化教条。规矩是用来破的，但前提是完全洞悉了它的精髓和利弊。不中绳墨，何以经天纬地固守藩篱，焉能革故鼎新16、1996年小城镇经济占了半壁江山，吸纳了大量农村剩余劳动力，非常符合规划“理想”，当时盲目乐观，认为找到中国特色的城镇化道路，不需要依靠大城市，靠小城镇吸纳劳动力就行。却未料到工业的散点式布局缺陷（集群效益与污染治理），以及乡镇企业在外部市场环境、劳动力流动、技术与信息获取、仓储、运输、法律服务等方面都必须支付比城市企业更高的成本，特别是金融服务无法有效延伸到农村经济体系中，成为其最大制约。很快，小城镇随着乡镇企业一起萎缩，大规模的民工潮开始出现。（远见不足）－－此前一年，美国《时代周刊》有篇文章根据新经济特点预言“大城市前途无量”。国内学者按意识形态思维指责其为美国经济服务。17、1997年重庆设立直辖市，未参与筹谋，也未对西部经济格局贡献有影响力的研究成果。（影响力弱）18、1998年周一星先生提出“门户区位和中心区位”理论，为一些省市制订外向型战略提供了理论指导。（具引导性）19、1998年中央首次提出积极稳妥地推进城镇化，主要是发改委为应对亚洲金融危机而呼吁的战略，规划未参与，致使其带有“运动”色彩。（影响力弱）20、2000年中央提出“西部大开发”战略，未参与谋划及完善。西部占国土面积71％，而全世界半数生产活动集中在1.5％的陆地区域。西部大开发VS西部大开挖VS西部大发展（影响力弱、宏观战略弱）中国大陆经济地理版图21、2000年吴良镛先生建议广州开展战略规划，开国内先河，大大提升了规划的影响力。（具前瞻性、影响力）－－广州战略的影响力延续至今，当前规划处在“三国演义”时代，莫衷一是。不久前广州新版战略出台，市委书记朱小丹说：战略规划要统领主体功能区规划、土地利用总体规划、城市规划和其它所有专项规划。22、2001年申奥，规划参与选址研究、方案筹划。（城市层面具影响力）23、2003年五个统筹、新农村建设，未参与谋划。（影响力弱）－－新农村建设有成绩，也有缺憾。把物质空间建设作为重点，偏重在“村容整洁”上做文章，打造出一批“示范村”。将“投资”盲目地投入到无法解决村民实际需求的“不匹配供给”中。应避免将新农村建设变质为新一轮的形象工程、政绩工程建设。24、2005年规划和土地学会联合举办“健康城市化”研讨会。（有影响）中国改革开放30年GDP增长率变动情况（%