广州市汽车限牌政策的合理性分析

经济研究导刊ＥＣＯＮＯＭＩＣＲＥＳＥＡＲＣＨＧＵＩＤＥ总第206期２０13年第24期ＳｅｒｉａｌＮｏ.206Ｎｏ.24，２０13一纸限牌令，引起了广州车市“大地震”。2012年6月30日21时《关于广州市实行中小客车总量调控的通告》发布，次日凌晨开始实施，试行一年，拉开了“北上广”汽车全面限牌的序幕，广州成为第四个汽车限牌的城市。公共政策[1]，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。汽车限牌主要是指政府通过制定公共政策，限制汽车上牌数量，进而控制汽车数量，从而达到治理交通拥堵并改善环境质量的目的。城市规划与建设欠账过多，交通等硬件设施不够硬，同时汽车保有量的剧增，交通拥堵状况加剧，大气污染问题也越来越明显。为了治理交通拥堵，改善环境，着力发展公交系统，汽车限牌成为广州市政府的无奈选择。广州汽车限牌政策开始试行，虽饱受争议，但不能忽视这项政策推行的合理性，只有全面地去分析政策，认识到限牌政策的合理性与不足，调整政策，才能达到改善广州交通状况的政策目的。一、广州市汽车限牌的现实需要性公共政策具有公共性，是解决公共问题与实现公共利益是方案，追求社会公共利益。汽车保有量激增，交通拥堵日益严重，大气环境恶化，城市交通基础设施建设与完善难跟进，治堵只能暂时另辟蹊径———限牌。广州限牌政策是缓解城市交通拥堵问题的需要。交通是城市的生命线，交通畅通对城市的生产、生活具有重要的意义。广州机动车保有量剧增，给交通的正常运行造成了巨大压力。数据显示，至2012年5月，广州机动车保有量达到了240.5万辆，其中中小客车为167.4万辆，是五年前的2.5倍。而受土地资源、资金等条件制约，近五年城市道路里程年均增长率仅约2%，晚高峰平均车速已逼近20公里每小时的国际拥堵警戒线，平均车速低于20公里每小时的主干道占27%[2]。出行在广州，汽车拥堵已成常态，早晚高峰道路更被堵得水泄不通。广州交通状况不容乐观，交通拥堵成为一个重大的社会问题，治堵刻不容缓。广州限牌政策是缓解大气污染的需要。汽车是能源消耗与二氧化碳排放的大户，同时汽车尾气、噪音、热辐射又是城市污染的大户。环境污染与能源消耗问题，关系百姓健康与子孙后代幸福。有关数据表明，2011年中国已经是全球最大的能源消耗国和二氧化碳排放国，石油对外依存度已超过56%的警戒线。随着经济与社会的发展，汽车保有量仍将上升，汽车仍将消耗大量能源，排放大量废气。广州市区灰霾天气与热岛效应明显，城市中很难看到蓝天，这与广州街头奔跑的大量汽车有关。汽车尾气严重污染环境，任由汽车数量暴增，这种状况更难得到缓解。广州限牌政策是给予弥补城市交通建设欠账缓冲期的需要。道路建设的欠账，以及低水平的交通管理能力，是各城市交通拥堵的主要原因。汽车保有量剧增的同时交通基础设施步伐难跟进，导致交通通行效率低。大力发展公共交通，完善交通设施和管理制度，是解决拥堵问题的根本出路。近年广州加快交通基础设施的建设与完善。广州现有8条通行的地铁线路，总里程236公里。为解决交通堵塞问题，广州地铁仍在进行大规模的扩建，远期规划长度已达751公里。同时，2010年2月，全线总长22.9公里的广州快速公交系统投入运营，弥补了城市交通建设上的缺陷。然而大力发展公共交通，完善交通设施，弥补城市交通建设的欠账不是短时期能完成的，需要一定的缓冲期。目前广州的交通拥堵状况已达一个临界值，如不及时采取措施将会出现更严重的拥堵。汽收稿日期：2013-04-18作者简介：卜瑜婷（1991-），女，广东梅州人，学生，从事公共事业管理研究。广州市汽车限牌政策的合理性分析卜瑜婷（广州大学公共管理学院，广州510006）摘要：城市交通拥堵愈演愈烈，呈蔓延的趋势，治堵成为城市社会问题治理的重中之重，广州继上海、北京、贵阳后实施了汽车限牌政策。广州汽车限牌迎合严峻交通、污染压力的现实治理需要，确定治堵、治污、发展公交三大目标，借鉴上海、北京经验并结合本地实际创造“竞拍+摇号”的新型限牌模式，具有较强的公平性、正义性、可行性。正确认识限牌对现阶段广州城市问题治理的意义，有效发挥政策效用。治病需治根本，大力发展城市公共交通，提高公共交通的服务质量是根本之策。关键词：汽车限牌；公共政策；合理性；广州市中图分类号：F260文献标志码：A文章编号：1673-291X（2013）24-0051-0351——车限牌给予了弥补城市交通建设欠账缓冲期，通过政策的出台，用行政手段对汽车的增长量进行合理控制。二、广州市汽车限牌政策目标的合理性目标是一切社会社会组织的重要构成要素，是组织活动的灵魂[3]。确立政策目标必须针对实际问题，有的放矢，切中要害，准确选中解决问题的突破口。在汽车限牌上，广州市在汽车限牌上提出三大目标：“缓解交通拥堵；改善大气环境质量；大力发展公共交通”，具有有针对性、前瞻性、系统性，并结合了广州实际。广州限牌政策目标具有针对性。在建设幸福广州背景，完善广州城市交通，为市民提供安全、优质、高效的出行服务和交通保障成为建设幸福广州的内在要求。环境问题日益被人们关注，大气质量关系市民的切身利益，在去年北方各大城市遭受严重的雾霾天气后，改善大气质量成为各大城市在建设中尤为关注的问题。广州针对严峻的交通拥堵与大气污染问题，坚持实事求是原则，确定缓解交通拥堵与改善大气环境治理的目标。广州限牌政策目标具有前瞻性。公共政策以相应的政策问题为出发点，着眼于在未来的行动中实现对问题的解决，政策目标为政策方案提供方向性指导。公共政策的这种特性决定了政策目标需要具有前瞻性。广州限牌政策在限牌的基础上提出了要大力发展公共交通的目标，深刻地认识到限牌只是治标不治本的方式，确定限牌与发展公共交通要“双管齐下”，使限牌、减少汽车数量、发展公交系统形成一个良性循环。广州限牌政策目标具有系统性。缓解交通拥堵、改善大气环境质量、大力发展公共交通三大目标构成一个完整的目标系统，多目标的有机结合，共同达到治堵与治理环境的目的。根据国内外经验，解决城市交通问题的根本途径是要完善交通系统，大力发展公共交通。个人拥有汽车的原始目的是方便出行，公交设施的完善、公共交通服务的提升，使得人们能够享受便利、廉价的交通，自然会减少私家车的使用。广州目前以公交车出行的市民占60%左右，限牌实施后数量仍会上升。大力发展公共交通是解决城市交通拥堵问题，汽车尾气污染问题，提升公共交通运行能力的良策。三、广州市汽车限牌政策制定的合法性所谓公共政策制定，是指公共政策主体就某个公共问题的解决，提出相应的政策目标、政策方案，并经过严格的论证后，确定最后方案的过程[4]。公共政策的制定是治理社会问题的重要步骤，需要具有合法性，而合法性[5]意味着某种政治秩序被认可的能力。广州限牌政策决策主体合法。公共政策主体作为公共政策的制定者和决策者需要具有相应的权力，其权力来源于政治系统的强制力与合法性。在政策系统中根据地位、行为方式、影响力差异，公共政策主体分为直接主体和间接主体，其中直接主体获得宪法和法律授权，掌握公共权力，能对社会价值进行权威性分配。中国是一个政府主导型的社会，行政机构在政策制定中发挥了重要作用。行政机构[6]是“贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政外交等行政事务的机关。它掌握国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确立的国家意志的执行者”。中国法律规定，国务院及其组成部门，各级地方政府有在宪法许可范围内制定规章的权力。广州市是中国第三大城市，是广东省省会城市，作为政策的决策主体，广州市政府拥有在广泛调查的基础上，依据科学、民主的原则制定政策的权力。广州限牌政策制定程序合法。广州汽车拥堵引起了社会公众的普遍关注，进入系统议程，当这一社会问题引起决策者的关注，政府下决心要采取措施改善现状，那么汽车限牌进入了正式议程。公共政策制定程序的合法表现在决策的科学、民主与规范。纵观限牌政策制定及实施历程，目前主要经历了三个阶段：一是广泛调查背景下市级领导班子的讨论，2012年6月30日汽车限牌通告发布；二是根据群众及各方意见，2012年6月31日市政府发布《广州市中小客车总量调控管理试行办法》；三是试行及反馈阶段，2013年5月25日，广州市交通工作领导小组办公室正式就《广州市中小客车总量调控管理办法（征求公众意见稿）》公开向社会公众征求意见，市民可以在6月13日前向领导小组办公室提出有关建议和意见。第一阶段，通过各种调研，专家、人大代表展开充分讨论，彰显科学性，第二、三阶段，充分听取民意，根据试行办法的成效与存在问题进行不断修补完善，做到民主与规范。关于为何汽车限牌未提前公开征求意见的问题，北京汽车限牌前政策提前预告导致的混乱很好地回答了问题，一旦公布限牌时间点，就可能引起集中抢购、集中上牌，导致车市混乱，影响社会稳定和公平，影响调控的效果。未提前预告、未公开征求意见不意味着不听取民意，市级领导班子的讨论充分听取了民主党派、人大代表、专家的意见，谨慎决策，并在接下来的试行期内不断听取民意，修正方案。广州汽车限牌政策处于试行阶段，通过试行期发动群众充分讨论，组织公众座谈会、专家论证会与专家咨询会，听取人大代表、政协委员和民主党派人士的意见，再出台新的交通管理政策，听取民意，问计于民，改善广州城市交通状况。四、广州市汽车限牌政策内容的正义性公共政策是政府或公共部门的权威性决策，是宏观而非社会微观决策。公共政策指向的是社会公共事务，承担的是公共行政责任，追求的是社会公共利益[7]。公共政策需要具有正义性，这种正义表现在保护大多数人的利益，但不可能避免在政策实施初期会对一些个人或小部分的群体带来利益的损失。《关于广州市实行中小客车总量调控的通告》对汽车的增量做了明确的规定，规定未来一年内，广州市中小客车增量配额为12万辆，每月1万辆。《广州市中小客车总量调控管理试行办法》规定每个月新增1万台车，其中10%用于新能源车，50%用于摇号，40%用于竞拍[8]，即“环保+摇号+竞52——价”中小客车增量指标分配新模式。公共政策是公共部门对社会资源的权威性分配，主要是对社会资源的分配与各种利益关系的协调，需要做到公平与效率的兼顾。在广州进行汽车限牌前，国内城市主要有两种限牌模式：一是上海的“拍牌”模式，采用竞价拍卖的方式进行，价高者得，采用了市场化的方式，体现了车牌的稀缺性，强调效率；二是北京的“摇号”模式，采用公开摇号的方式进行，市民公平摇号，成功与否主要看运气，比较公平。广州则结合两者，借京沪之长，兼顾效率与公平。在试行办法中，为确保最大程度的公平，既为普通大众提供了免费摇牌的方式，又为一些急需购车上牌，经济能力较强的人提供途径进行竞拍，竞拍所得再运用于城市交通建设。同时政策注意到了汽车能源问题，倡导新能源汽车、低排量汽车的使用，做到节能环保，更有利于实现倡导低碳环保、社会公平，解决刚性需求的三者共赢。公平与效率问题不只是公共政策制定实施中需要考虑的问题，更是公共政策的最终功能。广州在汽车限牌的内容中努力兼顾效率与公平，更以此为目标，符合公共政策的正义要求。五、广州市汽车限牌政策实施的可行性汽车限牌早有先例，广州汽车限牌是新时期城市发展的需要，也是无奈的选择。汽车限牌，能合理有效地控制中小汽车的增长数量，缓解城市道路交通拥堵的情况，能减轻大气污染。广州不断建设的公交系统、限牌中保证切合实际的汽车合理增长量，以及其他城市汽车限牌的经验为广州汽车限牌提供了可行性。公交系统的不断完善升级为限牌政策的推行提供了保障。公共政策需要发挥系统协调的作用，兼顾各社会群体的利益。汽车限牌，导致一部分有经济实力的人有钱却不能购车上牌，进而影响其出行，这个问题若解决不好不仅会影响政策的推行，更可能引发矛盾。广州市目前提出了增强公共服务的战略目标，不断完升级公交系统，主要包括大力发展以地铁为骨干的轨道交通，发展以公交车为主力的地面交通，同时发展城市轻轨和水上交通服务，大力发展出租车服务业，全面提升公交服务质量。限牌的同时更注重公交系统的完善升级，达到系统协调的效果。目前广州以公交车出行的市民占60