价值工程概念及推动

1價值工程概念及推動主講人：陳茂南副組長交通部運輸研究所運輸工程組2摘要為因應政府財政困窘，交通部門正推動交通建設計畫預算執行效能提昇方案，希望能在有限經費下作最大的建設，並鼓勵創新，導入知識管理，以提升施政的品質與能力。其中激勵所屬各單位進行價值工程概念之推廣正是該方案之主軸，因此本研究針對價值工程之本質特性與內容概要進行探討，並介紹包括機能分析、成本管理與考利激盪等核心方法，之後，探討現階段廣泛運用價值工程研析所需要的環境配合條件，說明相關推動構想以及交通部門如何實施與督導價值工程，希望能帶動相關研究與討論的風潮，從而將價值工程精神落實到日常施政之中。價值工程對於國內工程界應該不算陌生，台北市政府捷運局於八十一年間頒佈實施「台北市政府捷運工程局價值工程獎勵條款」鼓勵承包商主動提出價值工程變更建議案，如經業主採納可分享50％之淨節省金額，以節省公帑或縮短工期。交通部國道新建工程局則於82年4月高雄環線優先路段第C393Z標中，規定廠商除按原案投標外，可以另提「替代方案初步設計計畫書」，經業主核准後，可與原案或其他替代方案競標，並以低於底價之最低標得標。至於民間機構方面，少數工程顧問公司曾經選擇性地以專案辦理，但迄今國內各部門在價值工程運用上均未形成風潮，因此大家對於價值工程亦不算熟悉，有必要對其進行概念性之介紹，並說明其推動構想。3以下章節先說明價值工程重新受到重視之原因，再探討價值工程重要特性與其精神意涵。之後，則報告交通運輸部門在推廣價值工程概念方面之構想，最後彙整簡短之結語互勉之。壹、價值工程風雲在起近年來有許多管理方法隨環境之變遷生生滅滅，價值工程卻仍然存在，代表其方法本身之價值經的起考驗，但是演變過程中並非沒有爭論，其受重視程度亦有消長，以美國推動價值工程最力之華盛頓州運輸部（WashingtonStateDepartmentofTransportation）來說在1984-1995年間該機構共進行過121個價值工程之研究案，其中大多數集中在1989至1991年，之後逐年遞減，至1995年已無任何研究個案（Smith,KL,1999），惟至1997年美國聯邦公路局（FHWA）為改善計畫品質、縮減成本、促進創新、削減不必要及昂貴之設計及確保投資效益，規定超過2500萬美元以上之聯邦補助計畫，均需要進行價值工程之研析，該州之價值工程應用因而再度活躍起來。價值工程之興衰，除因其方法上先天之限制之外，多少亦與其因應當時外在環境需求之能力有關，因此其程序及定義需要配合目前時空進行維護或更新，才能契合執行單位之需要，所以在闡述價值工程概念與其推動構想之前，先說明交通部門現階段全面推動價值工程概念的用心，茲分項說明如下：4一、撙節經費，擴大計畫效能國內近一年來因經濟發展遲緩，政府預算短缺情形嚴重，以過去預算編列方式，恐無法負荷各項交通建設之需求，為此交通部葉部長特別指示：「交通投資不僅影響未來國家的運輸品質，更影響國家競爭力及整體經濟發展，但在國家財政困難及預算赤字下，基於對民眾負責原則，不應「以債養債」，因此各項預算一定要「用在刀口上」，工程的規劃、設計，均需經過縝密的研究，而經費編列及工程發包，更須嚴謹，並兼顧透明化、制度化及公開化，使能在有限經費下作最大建設，發揮最大的效果。」援此，交通部張次長指派運輸研究所與重大工程督導會報共同研擬「交通建設計畫預算執行效能提昇方案」，希望運用知識管理、價值工程、預算最佳配置等概念，有系統的診斷現有預算執行過程中遭遇的問題，構建計畫管理與預算執行決策支援系統，建立經費撙節評核標準，全面篩檢各項建設計畫，俾深植追求效能為上的觀念，從體質上改變過去積習，真正展現新政新風貌。為使預算效能檢討工作能夠全面且系統的進行，減少被長久以來建立之「習慣領域」所侷限，方案中提出「交通建設經費撙節計畫」的構想，整合交通部施政在有關因應預算短缺、配合經濟發展、宣揚施政作為、爭取社會支持度等方面的需要，並嘗試突破政策對外行銷盲點、部屬各機關間之隔5閡、機關內官僚體系之限制、同仁個人領域之障礙等妨礙創意發展問題。撙節計畫整體架構類似管理學中之目標成本（TargetCosting）管理，價值工程研析正是其中五大步驟之一，因此建議利用價值工程相關分析方法，尋找預算效能改善的空間，進行價值工程程序，構思可行之替代方案，同時建立預算執行績效評核標準，供日後審議督導之參考，使得價值工程精神與觀念之推廣，成為該計畫的重要工作之一。雖然之後撙節計畫雖因政府欲以擴大內需方案刺激景氣而放慢腳步，但是價值工程概念仍然為各單位近期內必需深入了解並落實運用之重點。二、提昇品質，加強施政能力依常理任何設計單位不會故意進行很差的設計，且現有的規劃、設計通常經過層層檢核，因此本質上已屬優良的設計，能夠如預期的被建造或執行，但是有一些屬於系統、環境或個人認知的原因，會降低計畫品質，這些因素包括：(一)時間壓力難以克服許多計畫時限緊迫超出常規，因此規劃、設計時間受到不合理的壓縮，使得在時限壓迫下，設計者沒有時間靜下來構思，仔細搜尋、評估各種可行方案，因而常被迫接受第一個可被接受的方案，使得品質受到影響。更有甚者在強烈完工時間限制之下，可行方案銳減，使得設6計者毫無選擇的必須接受一些風險高的設計案，北宜高速公路雪山隧道早期選用TBM就是一例。工程建設必需歷經可行性研究、規劃、設計、用地取得、發包、施工等過程，且有相關法規節制，因此過度壓縮時間或是給執行單位過大的負擔，所犧牲者可能是施政的品質，而實質計畫不見得可行。(二)掌控能力有其侷限規劃、設計常見之缺失包括：計畫目標不夠明確、先期規劃作業考量欠周、土地未事先取得、忽略民眾意願、未考量可行性與技術性、欠缺長遠性與協調性、計畫與預算編列不具績效衡量功能等。負責設計與審核單位可能受限於學養與經驗，缺乏重要資料與成本效益之觀念，因而採用不當之結構體、工法及排程，且對於未來環境的掌握能力有限，規劃設計成果與實際執行結果可能差距極大。(三)環境變化適應不良交通建設期程長，一經啟動調整困難，然而國內政經環境變化快速，不但政策方向反覆，經濟環境條件與民眾價值觀念亦在轉變，加以技術持續不斷的改變，建設推動過程中，工法、材料可能有大幅度的進步，因此沒有任何設計可以長時間維持完美，以至部分規劃、設計案若以目前的標準檢驗，必將出現許多不合理的地方，因應環境變化，動態檢討調整計畫內容，確有其必要性。7(四)行政法規阻礙進步長久以來，國內相關法規與行政程序以防弊為出發點，對於變更設計、改換工法材料與施工內容之規定甚為嚴格，不但過程繁複，曠日費時，且層層節制，相互摯肘，因此若非必要，工程單位均儘量減少計畫內容之調整。此外，國內工程單位習慣以發包工程經費百分比作為委託技術顧問機構辦理設計之費用，工程管理單位的管理費用亦是以工程費用百分比計算，所以不具任何研究節省經費之誘因。(五)缺乏客觀評量標準工程建設事涉專業，行政系統相關作業人員常因缺乏經驗背景，無法確實評估，造成雖經層層審核，實際卻少有人深入了解的現象，因此需要建立績效評量的基本資料，俾與所審核的計畫內容相比較，當發現有異常情形時，則要求工程單位說明或轉請專家審查，以促成其等能有較開放之態度，進而增加創新之空間。(六)錯誤信念誤導決策許多缺乏佐證而依據直覺及過去經驗所作之判斷，往往是被先入為主觀念所誤導，一般人有可能會對事實作不正確的解釋或結論，例如過早或過於主觀之推論，或是受到過去不幸失敗經驗之影響，所謂一朝被蛇咬，十年怕草繩。此外，現有技術之偏誤，習以為常的想法，依8賴過去的執行方式，複製其他單位之標準、規範或設計成果等，均可能影響計畫品質。(七)負面態度影響品質設計者常覺得其成果是最佳或最新的，有問題不願向其他同業求助，亦不願意承認其未能知曉所有的答案，因而漠視環境的實際需求，不願意進行任何調整。部份決策者評估時陷入沉沒成本的謬思，因而使浪費持續擴大，有些人過度強調安全性，忽略經濟性評估，許多人以自我為本位，抱持事不關己的冷漠鄉愿心態，當然亦會有人因人際溝通不良，作業過程中與同仁相互摩擦，產生誤解與猜忌，以上種種均會對計畫之品質與成本產生及嚴重之影響。(八)政治考量有失專業政府部門常承受來自各方的壓力，如地方政府反制、民意代表關說、民眾陳情抗爭等，要求主管單位不按正常程序，改以特案方式處理特定事件，往往使得執行機關一時難以堅守專業之立場。這種情形在預算審查或執行績效壓迫之下尤其明顯，各單位往往不得不作立即之回應，以求度過短期的難關，由於事前未經週詳之研究評估，因此特別需要有一個可以重新檢核，進行必要修正調整的程序。由於價值工程分析中重要方法、觀念，可以篩選品質與9成本改善成效較佳之計畫項目，並利用腦力激盪等創意方法，跳脫傳統窠臼，客觀而全面性的重新進行思考，因此推廣價值工程概念，並將相關程序與方法適度融入行政作業之中，將相當程度的提昇現有施政效率。三、鼓勵創新，導入知識管理資訊與通信科技的快速進步，逐漸改變既有管理模式與方法，日前，行政院宣布推出「知識經濟發展方案」，使大家注意到以知識為核心的新經濟時代，早已悄然來臨，且未來必將扮演更重要的角色。新體系依賴資料、資訊和知識的交換，因此其成效不再靠大規模之施政計畫，而要靠彈性、創意且因地制宜之合理規劃。由於最有力的施政工具是頭腦裏的象徵符號，新的英雄是可以把現實和理想知識融合起來的創新者，所以未來施政利基「應是速度，而非規模」、「應是價值創造，而非建設支出之擴大」。由於改變源自於外在環境的快速變化，若繼續依賴過去的規則，實難確保成效，為了敏銳的因應外部環境的改變，從事所需資訊蒐集、決定和行動，提昇預算執行效能的具體計畫中，將以知識管理為主軸，將知識的獲得、整合、累積、分享、移轉、更新與創造，透過核心流程改造，資訊科技的運用與組織文化的變革具體落實於工作中。知識管理的實踐有（1）知識的彙集與再利用、（2）發覺問題與運用知識以解決問題、以及（3）累積與創見知識等三10項重點。都是以施政作業共有的知識為出發點，促使組織朝向創造與全體策略相關的知識方向邁進，並逐步加深知識與策略的關聯性以及意識的改革，從而構建更高價值的組織文化。價值工程是追求創新的過程，其工作計畫中各階段所使用之相關方法，均與知識管理有若干吻合處，茲說明如下：(一)知識的彙集與再利用首先在知識的彙集與再利用方面，可先從彙集現有施政計畫內容、作業程序、說明答詢相關文件等易於系統化處理的知識著手，不斷提升資料採擷與分析工具的便利性，儘可能的系統化與標準化。未來發生任何類似背景與條件的事件時，便可利用這些收集、分類而來的資料以為因應。知識的彙集與再利用，可以提昇部門知識的共享與標準化的程度。價值工程過程中必需進行機能分析並建立成本矩陣，這些成本模式主要功能是反應成本分配之情形，有多種表達方式可以顯示工程結構體、機能、組成等與成本的關聯，針對特定方案成本分配情形與統計資料相比對，可以事先發現異常現象，提供警示作用，供進一步研析之用。以公路建設計畫審核為例，若是有各項工程完整且正確的成本模式作為審核標準，則建設計畫審核過程11中，就可提供主管業務同仁有關高速公路合理的單位公里造價是多少？其標準的工程內容為？合理工期為何？等各種工程規劃管理重要資訊。(二)發覺問題與運用知識解決問題其次在發覺問題與運用知識以解決問題方面，價值工程為了要能迅速發覺改善空間較大的計畫案，因此強調以系統性的方法選擇並調查計畫，再透過機能定義和評估，經由仔細檢驗構成主體計畫之分項構件的機能及成本，決定計畫之目標、所提供之服務或過程，篩選出問題所在(高成本或成本不合理的項目)。價值工程是一個查核程序，卻又積極的維繫創意以確保客觀性，其所運用的方法涵蓋：使用者態度調查、多學們的團隊合作、機能分析、宣導執行、財務報告、人類行為研究、溝通技巧等。其中特別與價值工程關係密切的方法包括：成本導向設計(Designtocost)壽年成本(LifeCycleCost)成本矩陣（Thecostfunctionmatrix）成本配置（Costdeployment）成本最佳化（Design-